代建制的水利工程管理的变革

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摘要：我国公共水利工程建设管理面临的问题越来越多地体现在体制性上，并非在工程本身上。代建制是建设管理体制改革的一种较好的选择。本文总结了面向代建制的公共水利工程行政管理体制转型政策依据，分析了转型的方向、内涵和职能，提出了两种转型路径及其影响的关健因素。

关键词：公共水利工程；代建制；行政管理

1公共水利工程行政管理体制转型的政策依据及职能在进行专业化建设管理体制改革前，我国主要实行的是项目业主责任制和项目法人责任制。

1992年11月，国家计委颁发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》。规定中指出政府主管部门的主要职能是政府依法对项目企业进行监督、协调和管理，并对有政府投资的项目进行审批。各级政府要为项目企业建设和生产经营创造良好的外部环境。帮助项目业主协调解决征地拆迁、移民安置和社会治安等问题，并搞好其它各项服务工作。在不久之后，水利部于1995年颁发了《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，国家计委也颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。接着，在2000年5月日，国家发展计划委员会、财政部，水利部、建设部联合出台《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》。从这些规定和意见中不难看出，政府通过政策引导建设管理体制改革向项目法人制转变。在项目法人制中，政府主管部门的职能有了一些变化，主要是专门行使宏观调控职能负责项目审批立项在环保、移民、质量等方面进行监督和协调政府授权的投资机构以股东的身份参与经营。

根据投、建、管、用四分离原则，代建制是建设管理体制改革的一种较好的选择。但是对于还在试行阶段的代建制的政策支持目前仅限于具体城市。如《北京市政府投资建设项目代建制管理试行办法》、《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》、上海在2001年就先后出台的《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。在这些办法和规定中，政府主管部门的职能大同小异，主要是审批立项授权的主管部门或投资主管部门会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择代建单位、代建制的指导和协调工作、代建制的组织实施工作。财政局对代建制项目的财务活动实施财务管理和监督，有关行政主管部门做好相关监督管理工作:质量监督、安全监督的管理，组织竣工决算和竣工验收项目后评价工作。

可见，随着体制的变化，建设管理模式中行政管理的职能及与其他主体的关系均发生了一些变化。在项目法人制中，行政管理部门开始行使宏观调控职能，在环保、移民、质量等方面进行监督和协调，行政职能弱化。在代建制中，行政管理部门继续进行宏观调控，承担监督管理工作，对质量和安全的监督工作进行管理，所以改制前后政府行政管理部门的职能不断弱化，监督协调职能加强。在项目法人制中，项目法人一般由行政管理部门委托或指派，隶属于行政管理部门;而在代建制中，行政管理部门会同项目业主，通过市场配置选择专业的项目管理公司进行代建，两者间的委托一的关系通过合同契约的形式确定。

2公共水利工程行政管理体制转型的内涵和方向在现行管理体制下，许多政府投资公共水利工程项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，各级政府直接组织公共水利工程项目建设，自己监管自己，既当裁判员又当运动员，造成了“越位”。在“越位”的同时存在着“缺位”，没有一个合理的制度和方式来管好大量的公共水利工程和建筑市场各主体。所以，公共水利工程行政管理体制要进行相应的改革，转变观念、转变旧的建设管理模式以适应时代的要求，走向专业化及其代建制的道路。

公共水利工程行政管理体制转变的主要内容是政府职能的转变，解决越位问题。其方向是深化政府机构改革，将具体的建设管理职能转移给专业化的建设管理单位。这样，各政府委、办、局就可以精简其基建处，削减其具体的项目建设管理职能，将主要精力集中到提供公共行政服务和执行有关法律法规，维护社会公平上来，转而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。通过这一改革，将解决“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的弊端，加强政府对于建筑市场的监管能力。同时，这一改革还将从制度上减少和杜绝贪污腐败的现象。

3公共水利工程行政管理体制转型的路径从上世纪9()年代中期开始推行项目法人责任制，在取得一定的效果后，项目法人责任制的推行扩大到了包括公益性项目在内的几乎所有基本建设领域。然而从十几年的水利工程建设管理项目法人责任制实践情况中可以发现，以公益性为主的项目在推行项目法人责任制的过程中，政府投资项目行政模式中出现了种种弊端，使得政府投资项目管理方式的改革势在必行。目前，以我国改革实践中出现的问题为导向，立足解决政府投资项目“投、建、管、用”一体化委托关系的弊端，借鉴国外发达国家经验，以政府投资项目业主市场化、专业化模式为取向。根据这个改革取向，全国各地组织了一些试点，提出了在名称上具有中国特色的政府投资项目“代建制”管理模式。从一些较为成功的案例和经验中总结出政府职能转变有以下两种路径第一、由政府设立专门的代建项目管理机构进行项目管理在该种路径中，由政府建立专业代建项目管理机构，作为项目法人，负责项目的融资、投资，经过招投标择优选择代建单位，项目管理机构向代建单位提出项目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资控制等等。代建项目管理机构不直接参与管理工作，而是通过向代建单位发出宏观指令和对后者管理工作的监督来实现自己的管理目标。

第二、由政府建立专业代建项目公司直接委托项目建设在该种路径中，由政府部门建立专业代建项目公司，作为法人负责项目管理和监督工作，它往往拥有自己的工程师和造价管理人员，能够对公共投资工程项目进行有效的监控。这种做法主要是借鉴香港工务局做法而产生的。香港工务局是香港特别行政区政府建设最高主管部门。它是在财政部门内部下设的一个管理部门，对公共工程的管理是工务局的重要任务。工务局承担项目的所有管理工作.对于项目造价的管理主要通过其雇佣的工料测量师进行专业控制。深圳市在全国范围内，较早地借鉴香港的这一做法，在建设局下面建立了建筑工务局，代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的由政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。