公共利益下我国收费公路的管理探讨

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摘要：通过分析公路产品的公共物品属性，对收费公路与公共利益最大化和中国收费公路发展中公共目标定位存在的问题进行了分析，对公共利益最大化目标下如何进行收费公路管理提出了对策。

关键词：公路建设；收费公路；公共利益

二十年来，收费公路在中国从无到有，弥补了传统公共交通的不足，满足了人们快捷、安全、舒适的交通需要，为中国经济的蓬勃发展作出了巨大贡献。正确揭示收费公路在公共服务方面的标准和限度，从公共管理角度给出公众信服的解释，同时为公共决策提供理论参考，对中国公路建设事业健康发展有重要意义。

一、公路产品的公共物品属性

公共产品根据非排他性和非竞争性的强弱，即使用的性质不同分为纯公共产品和半公共产品。半公共产品又可分为：一是拥挤性的公共产品，二是指随着消费者人数的增加而产生拥挤。它的特点是具有非排他性或消费者共同受益，但消费上具有一定程度的竞争性。

由此可以得出这样的结论：对于等级公路产品虽然在一定意义上具有消费的非排他性，但却不具备取得方式的非竞争性特征，从效用上来讲，对公路的消费既可以使私人的收益提高，也有利于社会福利水平的提高，所以这类公路产品的属性更接近于半公共产品。而农村公路则具有非竞争性和非排他性，可以视为纯粹的公共产品。对于不同的公共产品，财政采取的支持方式是不同的。纯粹的公共产品由财政直接投资进行建设。半公共产品的建设与投资的基本方式有：一是由政府直接投资全部或大部分，或由政府出面组织资金，让具有独立法人地位的公司去经营，必要的时候政府派出代表或由委托政府有关部门去监管；二是把一些公共产品的生产与供给，通过政府与私人企业签订合同，承包给私人企业去经办。这两者都有转让经营权的特点。对于拥挤性的公共产品，通过对消费者收取一定费用可以实现排他性，因此可以选择市场或政府供给。公路产品就属于此类。

二、收费公路与公共利益最大化

从我们对收费公路的分析看，政府及有关管理机构并不一定能代表公共利益。中央政府与地方政府作为不同的利益主体，除了自身利益诉求之外，在公共利益的总体目标方面也有着不同的价值取向和偏好程度上的差异，从收费公路发展来看，其公共政策还经常出现目标及内容上的冲突、结果与预期之间的重大偏差。从青岛收费公路发展来看，甚至在一个地区内部，各个利益主体的目标诉求都是不同的。

在确定收费公路公共利益最大化目标时，“谁使用谁付费”是最理想的区别手段，但这种手段过度运用产生的问题，最终导致收费站过度发展，引发了一系列社会问题。从表面上看“谁使用谁付费”解决了效率和公平问题，但通过我们对收费公路的分析，完全可以看出，“谁使用谁付费”并不能解决公共利益最大化问题，而必须在宏观建设目标和具体收费公路运营目标控制方面作出多层次协调统一。

三、中国收费公路发展中公共目标定位存在的问题

中国大规模公路建设的发展历程，从本质上来说就是收费公路的增长过程。1984年，国务院确立了“贷款修路、收费还贷”政策。据有关数字统计，经过多年建设，在现有公路网当中，包括95%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路都是靠收费公路政策发展起来的。所以，理清整个公路建设在公共目标上的定位，就可以找到收费公路公共目标控制出现偏离的原因。

1.建设期限高度集中带来公路发展目标超出常规。国家对公路建设目标的设定，影响了收费公路的发展，也决定了收费公路过度发展出现了公共目标上的偏离。1998—2002年，国家共发行长期建设国债6600亿元，加上银行和社会投资，累计完成投资24600亿元。其中公路建设完成投资约15000亿元，占总投资量近61%。五年中，全国新增公路通车里程3.3万公里，其中高速公路1.2万公里。下页表1是2005—2007年中国五种运输方式线路长度。

表1中国五种运输方式线路长度（单位：万公里）

从表1可以看出，中国近几年对公路建设投入是非常集中的，也是其他任何一项基础设施投资难以比拟的。据统计，1996—2000年，铁路全行业完成基建投资共2438亿元，而同期公路建设完成投资11500亿元。1998年至2001年，国家投入水利资金1365亿元，而同期公路建设投资达12000亿元。2002年，全国港口投资169亿元。2008年完成公路水路基础设施建设投资7930亿元。其中，公路建设完成投资6645亿元，同比增长2.4%；沿海港口建设完成投资759亿元，同比增长5.5%；内河建设完成投资181亿元，同比增长9%。

2.公路建设目标长期定位于拉动经济和刺激投资。实际上，对公路建设进行大规模投资以拉动经济是积极财政政策最大突破口，这是与公路产品本身的固有公共性和中国经济发展的实际情况决定的。1990—2002年，中国基础产业和基础设施基本建设累计完成投资80249亿元，同期公路建设投资累计完成12600亿元。1998年起，在不利的国际国内环境下，国家为启动内需，实施积极的财政政策。1998—2002年五年间基础产业和基础设施投资73380亿元，同期公路建设投资累计完成14379亿元，相当于1950—1997年全国公路建设投资总和的1.7倍，占全部产业和基础设施投资的19.6%。2003—2007年的五年间，基础产业和基础设施建设投资总额182703亿元，同期公路建设投资累计完成25000亿元，占同期全社会投资总额的13.7%。图1为1978—2007年中国财政收入情况。

图11978—2007年财政收入

在以上基础产业和设施门类中，其投资来源是不同的，其中教育、文化、卫生、体育、环境、水利等项目基本上是由财政投入，煤炭、石油、电力产业由国有垄断企业靠自身投入，而完成投资较大的交通运输业，对银行贷款依赖最大。

有关研究表明，在一定时期内，中国公路投资对国内生产总值的最终乘数效应约为2.63，即1个单位的公路建设投资最终将增加国内生产总值2.63个单位，当年的乘数效应约为1.27，其他部分表现在以后的各年中。按当年乘数效应做保守测算，中国1998—2003年对公路建设的投资总额达16254.3亿元，对国民经济的贡献占到了国内生产总值的4%~5%。显然，公路在国民经济中扮演的角色已经不仅仅是服务于工业化和城市化，公路的高速发展，已经成为国家经济生活中拉动相关企业效益增长和增加劳动就业的重要手段。

四、公共利益最大化目标下如何进行收费公路管理

1.由国家财政投入建设非收费公路。《收费公路管理条例》明确提出，公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。这意味着在公路建设投资中，必须尽可能地提高国家财政投入所占的比例，只有这样才能逐步减少直至取消收费公路。

2.解决与国家投资政策目标的冲突。对于各种投资，政府可以根据项目性质不同，分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贴息等多种方式，也可以与土地增值捆绑解决资金问题。对于撤销的收费站，财政要有必要的赎买措施，而不能一撤了之，对于公路贷款债权落实和不良贷款清收转化等要由政府财政解决。进一步拓宽筹融资渠道，吸引多种资金参与公路建设，避免对银行信贷的过度依赖。政策性银行与商业银行在公路建设中努力实现双赢。商业银行要不断更新经营理念，创新贷款营销手段，加强贷款管理，有效规避信贷风险，积极、审慎、稳妥地支持公路建设。放宽某些基础产业和服务业的进入限制，鼓励竞争，破除或减少垄断。这是国家宏观政策目标，在基础设施选择上，必然选择高速公路。但是私人和社会投资是要回报的，这一目标与通行费收费站自身的目标又是冲突的。在政府经营和市场化之间，需要公共目标选择上维持一个平衡，使社会资金和财政资金在不同领域发挥作用。

3.全部公路费税用于公路建设。在坚持全新的建设资金保障机制的同时，收费公路政策仍然是筹集公路交通建设资金的重要渠道。以收费政策为主导的融资体制，仍将继续坚持下去，但是收费公路的执行条例将有望按照目前的新形势进行相应的调整。在公路建设中，不应以公路贷款负担城市设施建设，应区分城市交通与公路交通。城市道路建设，应开辟专门的建设渠道。

五、结束语

收费公路已引起社会各界的高度关注，收费公路何去何从，不仅事关中国公路建设政策，而且事关中国产业政策趋向。收费公路公共目标应定位于公共利益最大化，而不断提高公众满意度是可具体操作的目标。