慈溪流动人口管理缺陷及方案研讨

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［摘要］随着慈溪市经济的发展，流动人口的数量迅猛增长，流动人口管理的重要性越来越突出。流动人口的迅速流入在促进当地经济增长的同时，也带来了一定的社会问题。本文对慈溪市流动人口基本状况进行分析，提出相应的对策与建议。

［关键词］流动人口；管理；慈溪市；居住证

改革开放以来，中国经济迅速发展，人口城市化规模逐渐扩大，据国家统计局相关数据，截至2008年，我国城市数量已经达到655个，其中市区人口100万人以上的城市122个，占18．6％。与此同时，产生于旧体制下的阻碍生产力要素流动的三大制度：农产品统购统销政策、制度和户籍管理体制的瓦解，更进一步促进了人口的流动。

2010年第六次全国人口普查统计数据显示，全国流动人口规模已经达到26138万人，同2000年第五次全国人口普查时相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加11699万人，增长81．03％。

慈溪市位于沿海发达省市，经济高速增长，人均收入水平不断提高，各项经济指标位居全省和全国前列，连续8次入选全国百强县（市），县域经济基本竞争力居全国百强县（市）第3位。全市生产总值由1978年的3．22亿元增加到2010年的757．70亿元，人均GDP达到11255美元。伴随慈溪经济的飞速发展，其良好的生活居住环境和工资水平也吸引了周边省份乃至一些边远地区的打工者。如何加强对本市流动人口的管理，已成为急需解决的现实问题。

1慈溪市流动人口规模及基本状况

1．1流动人口概念的界定

流动人口是一个世界性的社会问题，对于流动人口的概念，国内外学者给予了不同的定义。从社会学的角度对流动人口的定义比较宽泛，不仅包括地理空间位置上的变化，还包括社会地位的变迁。而针对我国的实际情况，广义的流动人口包括在一定时期内（通常指一年）不改变自身户籍状况，并且离开常住户口所在地在另一个行政区域暂时寄居或临时外出的人口和改变户籍状况的长久性迁移人口和差旅过往人口。

本文研究的流动人口，指的是在一定时期内，离开户口所在地在另一行政区域暂时居住的暂住人口。

1．2慈溪市流动人口的规模

2010年底，慈溪有外来人口93．8万人，总量超过宁波市的1／5，是宁波各县（市）区中吸纳外来人口最多的。

1．3慈溪市流动人口的来源地和基本特征

从流出地来看，慈溪70％以上的外来人口来自周边的安徽、江西以及西南地区，其中安徽人在慈溪外来人口中所占比重最大，其次为四川、贵州和江西。

从分布的产业看，外来人口主要集中在第二、三产业，两者合计占外来就业人口的99．0％。其中，制造业吸纳了七成多的外来就业人口，位居第二的是建筑业，再次是批发零售业、住宿餐饮业、居民服务和其他服务业等。可见，外来人口构成了慈溪产业劳动力的主体，在本市经济社会发展过程中起着重要的作用。

2外来流动人口对慈溪市人口社会发展的影响

2．1对全市总人口的影响

据慈溪市人口和计划生育局的相关数据，“十一五”以来，慈溪市户籍人口从2005年末的101．54万人增加到2010年末的103．88万人，增长了2．3％。2010年，全市户籍人口的出生率6．28‰，比2009年降低0．35个千分点；全市户籍人口死亡率6．76‰，比2009年提高了0．30个千分点；全市户籍人口的自然增长率为－0．48‰。

“十一五”期间，慈溪市暂住人口数量以每年10万人的速度增长，目前登记在册的暂住人口达到了93．8万人，与全市本地户籍人口103．88万人的比例达到了1∶1．1，居全省各县市首位。

由此可见，在“低出生、低死亡、低自然增长”的现代型人口再生产模式的慈溪市，外来流动人口占慈溪市总人口的比重逐渐加大，源源不断的外来人口的流入一方面给慈溪市带来了大量的劳动力，促进了经济社会发展，另一方面也造成了社会治安和管理方面的一些问题。

2．2对人口年龄结构的影响

从前几年的数据来看，这些外来人口绝大多数处于青壮年时期，以15~44岁年龄段为主，其中育龄妇女34．72万人，占外来人口总数的41．7％，比2007年净增3．3万人，同比增幅为10．5％。这些外来流动人口充满活力，逐渐成为慈溪产业劳动力的主体，同时也减缓了慈溪市人口老龄化的进程。

2．3对人口计划生育的影响

在外来育龄妇女中，宁波市内流动的0．2万人，占总数的0．6％，省外流入的33．4万人，占总数的96．2％。外来人口的违法生育比例相对较高，2008年上半年全市外来人口生育1143人，其中非计划内出生的369人，占总出生人数的32．28％，违法出生率达1．06‰。这些都给慈溪市的计划生育工作带来巨大的压力和严峻的挑战。

3进一步健全流动人口相关法规，完善流动人口管理机制

3．1进一步完善居住证制度，加强对流动人员的登记管理

随着收容遣送制度的废除，暂住证在人口管理方面的作用逐渐转向于对流动人口的权利保护和相关服务。首先，慈溪市在居住证方面政策是比较先进的，早在2007年就制定了《慈溪市居住证制度改革实施意见》，率先把暂住证改为更加人性化的居住证。其次，根据适用对象，把居住证分为临时居住证和居住证两大类。再次，根据新居民来慈溪工作时间长短、文化技能、劳动贡献等情况，实行分类登记管理，并建立分层次、可持续的激励体系和政策导向。特别针对专业技术人员制定了众多的优惠政策，利用政策吸引经济社会发展急需的专业技术人才。

笔者在比较分析相关居住证政策之后，发现在以下几个方面还有改进的空间。首先，要加强对16岁以下儿童的信息管理，根据公安部相关政策和《慈溪市居住证制度改革实施意见》，对16岁以下儿童是不办理居住证的。这样就出现了政策空白，不仅降低了流动人口数量、文化程度信息的准确性，也不利于掌握当地流动人口子女义务教育情况。其次，扩大居住证的功能和使用范围，居住证除了记录持有人基本情况、居住地变动情况等人口管理所需的信息，还可以记录社会保险缴纳、工作单位等相关信息，方便对持证者进行管理。最后，《慈溪市居住证制度改革实施意见》中对于居住证的申领、受理、发放、变更、注销、责任没有进行规定，应该尽快制定相关政策，形成完整的政策体系。

3．2加强和流动人口流出地相关部门的合作，建立流动人口区域协作机制

人口流动仅仅靠流入地政府进行管理是远远不够的，在人口区域协作方面，慈溪市政府已经和多个省市进行了合作，例如2010年与宿州市共同签订了《流动人口计划生育双向服务管理协议书》，建立两地流动人口计划生育双向管理长效机制。尽管这项工作已经取得了一定的成就，但是更应该在此基础上，进一步加强与流动人口来源地政府合作，特别是安徽、江西等人口流动大省，建立统一的流动人口信息平台，实现两地协作和资源共享，实现人口信息联网，流入地与流出地信息互通。利用高科技手段把居住证升级为流动人口信息卡，把流动人口个体基本身份情况、婚育状况、户籍地、学历技能、就业情况、违法犯罪记录相关信息也录入流动人口信息平台。每到一地办理居住证时，把流动人口信息卡相关信息也及时转入流入地流动人口信息平台，建立流动人口居住证登记和注销退出机制，实现对流动人口跨省流动的管理。

3．3依托城市社区，乡村居委会等基层组织更好地为流动人口提供服务

作为直接跟流动人口群体打交道的基层机构，其重要性不言而喻。做好基层工作，对于贯彻落实相关政策，加强社会服务管理，构建社会主义和谐社会有着重要的意义。慈溪市在这方面也采取了很多创新举措。如和谐促进会制度，自2006年4月20日，坎墩街道五塘新村正式试点，成立了全市第一个和谐促进会以来，目前，慈溪全市336个外来人口在100人以上的村（社区）已全部建立了和谐促进会，共有会员2．7万人，在落实市委市政府计划生育政策，保障流动人口权益，增强对当地的认同感和归属感，实现流动人口自我管理等方面起到了积极的作用。

3．4引导流动人口自我管理

众所周知，仅仅依靠政府单方面通过政策法规对流动人口强制管理是不够的，如果要进一步做好流动人口工作，必须引导流动人口自我管理、自我完善。定期表彰对社会经济发展做出突出贡献的外来务工人员，对各行各业表现突出的以及当地经济发展急需的专业性人才给予户口、子女教育、就业、税收方面的优惠政策。这样一方面鼓励受表彰的人才，增强对慈溪的认同感；另一方面也可以形成良好的社会风气，激励广大的流动人口积极为本市经济发展做贡献。