我国当前城市社区制存在的缺陷及对策

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［摘要］社区是现代文明发展，尤其是当今人类社会经济生活发展的必然产物。自1952年联合国成立社区组织与发展小组以来，社区发展理念已由欧美国家扩展到亚非拉各国。本文在分析我国现阶段城市社区制存在问题的基础上，有针对性地提出解决这些问题的主要路径，为具体实践层面奠定坚实的理论基础。

［关键词］社区管理体制；存在问题；解决路径

从学术渊源来看，“社区”一词来自于德文“gemeinschaft”，“在斐迪南·腾尼斯那里，社区的本义是指那些有相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体，这种共同体的外延主要限于传统的乡村。”［1］城市社区是城市居民和自然环境、社会环境相融合的综合体。体制问题是城市社区管理的核心问题，它决定着城市社区发展的方向。20世纪90年代以后，随着我国经济体制改革、行政体制改革和社会管理体制改革的不断深化，传统意义上的以单位制为主、街居制为辅的单一行政化城市社会管理体制已经不适应现代城市社区发展的要求。

一、深化我国现阶段城市社区制改革的重要意义

社区是党和政府在基层民主自治的组织基础和执政基础，深化我国现阶段城市社区制改革意义深远，具体表现在以下几个方面：

首先，深化我国现阶段城市社区制改革是巩固中国共产党执政地位的重要手段。现阶段，在快速发展社会主义市场经济和坚持对外开放的条件下，建设管理好城市，是各级党委、政府面临的重大挑战。随着社会主义市场经济的不断完善及城市居民利益结构的转变，各级党委、政府对城市社会的管理方式需要进行相应的调整，改革现有的城市社区制，切实发挥党的领导作用，推进基层民主政治建设。只有这样，才能更好地落实“立党为公、执政为民”理念，进一步增强党和政府的凝聚力和影响力，巩固党的执政地位。

其次，深化我国现阶段城市社区制改革是贯彻落实科学发展观的实践探索。党的十七大明确提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设，这是党在新的历史时期针对社会发展的新形势、新变化提出的全局性、战略性部署。科学发展观要求我们在城市社会管理中必须树立以人为本的理念，核心是树立和强化为人民服务的意识。只有这样，才能使城市管理的各项工作得到居民群众更好的理解和拥护。要在加强城市社区管理的过程中，实现物质文明、政治文明、精神文明、生态文明的全面、协调和可持续发展。

最后，深化我国现阶段城市社区制改革是加快推进城市现代化发展进程的客观要求。现阶段，城市规划科学化程度及基础设施建设现代化水平不断提高，城市建设步伐日益加快，既为城市管理提供了良好的物质基础，也对城市管理提出了更高的要求。城市社区是落实城市建设和城市管理各项任务的出发点和落脚点。不断加强城市社区管理，为社会经济的发展和居民群众的生活提供更加优良的秩序和优美的环境，是加快推进城市现代化发展进程的客观要求。

二、我国现阶段城市社区制存在的主要问题及原因分析

2009年总理在政府工作报告中指出：“坚持把深化改革开放作为促进科学发展的根本动力，进一步解放思想，加大重点领域和关键环节改革力度，消除体制机制障碍，激发创造活力。”［2］现阶段，尽管全国各地城市社区制改革取得了明显成效，但从城市社区功能的发挥以及适应社会发展要求的角度来看，主要存在的问题及原因分析如下：

首先，城市社区管理组织功能的界定不够清晰。我国现有的城市社区制中存在街道办事处职能定位不明确以及社区居委会角色错位等问题。导致这些问题的原因主要有：一是现有的街道办事处和社区居民委员会职责模糊，功能错位；二是单位制尚未完全解体，服务社会化还很滞后；三是社区中非营利组织发育迟缓，难以承接从政府和企业剥离出来的社会职能和服务职能。

其次，城市社区管理相关法规制度不够完备。深化城市社区管理体制改革离不开相关法规制度的规范。城市社区中各类组织和居民都必须在法律规定的范围内行动。然而，目前我国涉及城市基层社区的法律仅仅有《城市街道办事处组织条例》和《居委会组织法》，城市社区管理法规制度不配套，主要表现为：街道办事处对自身管理和服务范围没有制定明确的制度规范；社区内的市、区属机关和企事业单位与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据；社区内的社会团体等组织没有形成有效的行为规范让社区成员来共同遵守等。

再次，城市社区非营利组织发育不足。社区非营利组织不仅是社区服务的可利用的资源，也是培育社区文化、促进社区整合的力量。现阶段，我国城市社区非营利组织发育不足，虽然现行《宪法》和《民法通则》都赋予了城市社区非营利组织存在的合法性，但在当前市场环境下孕育出来的社区非营利组织还不够成熟，这就需要政府部门以合法、合理的方式加以扶持。造成这一现象的主要原因是我国对非营利组织的限制过多。

最后，城市社区居民参与意识淡薄。城市社区管理离不开居民参与，然而社区居民缺乏参与意识是现阶段我国城市社区管理所面临的主要问题之一。因此，要培育公民意识，主要途径是让居民直接参与公共事务的管理和建设。为此，要建立居民多层面地参与社区各类公共事务管理与建设的制度化机制，为社区居民提供平等的参与机会，同时，增强社区居民的社会责任意识。

三、解决我国现阶段城市社区制存在问题的主要路径

我国城市社区制改革的最终目标是实现社区居民自治，这既是我国政府职能向公共服务型转变的要求，也是我国建设政治文明的重要途径。只有这样，才能“最终实现政府到位、市场归位、社区回位的目标。”［3］我国城市社区制无论在理论上还是实践上都处于探索阶段，存在诸多问题，解决这些问题的主要路径有：

首先，努力实现“小政府、大社会”管理框架。改革城市社区制的核心在于，形成政府与社会间共生共长的良性互动关系。与计划经济体制下的“大政府、小社会”的国家—社会关系模式不同，市场经济体制下的国家—社会关系模式特征在于“小政府、大社会”。要实现“小政府、大社会”的管理框架，关键是分解政府职能，转变政府职能，按照精简、统一、效能原则，实行政企分开、政事分开、政社分开，同时加快社会组织培育。

其次，建立多渠道筹集社区建设资金财政保障机制。资金是保证社区管理事业持续运转的物质基础，也是衡量社区服务事业发展水平的重要标志。“社区现有的建设资源主要有三个：政府、市场以及社会。目前，我国的城市社区建设大多依赖的是政府提供资源，而事实上，不管是着眼于现有的国家财政能力，还是着眼于政治体制改革的方向，社区建设最充足的资源来源都应当是社会，社区如果能培育并吸纳社区社会资本，社区的系统便能获得内部平衡，得以有效运转。因此，如何拓展及培育社区建设资源便理应是创新城市社区管理体制应当考虑的关节点。”［4］根据我国现阶段的具体国情，社区建设资金更应采取多渠道筹集方式，建立财政支持、有偿服务、政策优惠及社会赞助等多元化投入机制。

再次，完善城市社区服务机制。社区服务是社区建设的主题。在推进社区建设实践中，要把服务社区居民、提高社区居生活水平和生活质量放在首位。一是继续坚持社区服务的社会化与产业化方向。具体措施主要有：出台完善一系列优惠政策；进一步完善无偿、低偿和有偿相结合的社区服务管理制度；使社区服务业在整体方面发展，实现由单一的福利性服务向经营服务型发展。二是加强社区服务逐步向公共服务转变。现阶段，我国城市社区服务已经发展到以公共服务为主的新阶段，要将发展社区公共服务的物质性因素、上层建筑和意识形态因素整合起来，通过共同行为增强社区凝聚力。

最后，综合运用行政、经济、法律三大管理手段。随着社区功能的增强，社区管理的对象、内容和手段逐渐向社会化过渡，单纯利用行政手段已很难有效地配置社区资源，各方利益和需求的统筹兼顾，也很难做到真正意义上的依法管理。因此，城市社区管理体制的改革与创新必须综合运用行政、经济、法律三大手段。

总而言之，有效的城市社区制对于一个城市政治、经济、社会的全面发展至关重要的，作为政府推进执政能力建设、加快城市现代化进程的一个重要手段，在现阶段，对于城市社区制改革提出了新的更高要求，这种要求就决定了政府必须寻求更合理更符合实际的管理体制。我国城市社区制改革是一个影响深远的社会变革与整合的过程，是一项制度创新、社会重构、城市工作格局调整的系统工程。城市社区作为居民自己的家园，无论从其本质还是从其发展来看，实行自治应该成为城市社区制改革的基本方向。