美国公共管理与人力开发的几个问题

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一、管理宗旨:实行“服务型管理”,支持政府的战略目标

美国的公共行政管理,基本模式是“服务型”的,或者讲是“支持型”的,其宗旨是为老百姓服务。美国罗斯福总统曾经说过,“什么样的事情应该由政府来做呢?这件事情很有必要办,老百姓也很愿意办,但是能力不够,那么就以民办官助的形式来办;这件事情很有必要办,但是老百姓没有兴趣去办,那么这种事情应该官办。”从这里可以看出,政府是承担着支持和保证社会正常运行的责任。

这种服务型的管理,前提是需要充分了解服务对象真正需要的是什么,政府需要遵循大家的意见,这样服务型管理就落到实处。华盛顿市政府为了服务社会,在政府部门实行了许多改革,主要抓了三件事:一是举行市民大会,让市长直接听取市民的意见。二是让市长多到社区去,以促进市长与市民的沟通。三是借助网络手段,直接在网上为市民服务。这些措施,缩短了管理的中间环节,也缩短了管理者与管理对象接触的距离,起到了服务型管理的作用。

二、管理理念:建立“企业化政府”,实现公共行政管理与工商管理互动

美国的公共行政管理,近几年出现了一种新趋势,即公共行政管理与工商管理互动。公共行政管理与工商管理的着眼点不同,公共行政管理考虑的是全局视野,而工商管理追求利润最大化。总的说,现在工商管理的效率是比较高的,公共行政管理的组织发展相对慢了一些,出现“滞后”现象。据此,美国近几年特别是小布什上台以后(小布什是美国历任总统中惟一获得MBA学位的总统),政府改革趋势明显加快。美国联邦政府人事管理总署的官员认为,小布什上台以后,十分强调政府改革,提出要从大公司中吸收企业管理经验,引进竞争机制,提高政府的管理能力。比如学习工商管理组织如何激励人员,从而达到提升职员绩效的目的,等等。

三、管理重点:重视“领导变革”,突出领导才能的开发

由于经济全球化和知识经济发展两大变量影响,近几年美国学术界提出了“领导变革”崭新概念,十分重视领导才能和领导层的开发。据联邦政府人事总署研究中心人员介绍,小布什曾提出,每一个部门的主要领导人都应该是人力资源方面的管理专家,都应该提出人力资源计划,都应该实行“变革”,并作为领导的第一任务。华盛顿一家著名的管理和人力资源咨询公司,经过8000个样本调查分析,认为领导层开发(作为领导人应该具备怎样的才能和品质),排在前面的四大问题是:人力资源管理能力、战略眼光、领导素质和品格、领导的日常管理。可见,领导人才和领导层开发,已经引起美国政府的高度重视。

四、管理核心:注重人员培训,把人力资源转化为人力资本

在美国公共行政管理中,十分重视人员培训,其目的是要把人力资源转化为人力资本,他们认为这是公共行政管理的核心。人员培训的最大特点是“三个性”:即针对性、多样性和有效性。首先是培训内容针对性。联邦政府人事总署培训发展机构,专门设计了五个方面公务员课程:一是核心课程:针对高、中、初不同的管理对象,设计不同的课程。二是管理课程:针对领导者、领导部门提供战略合作、管理会议、管理方法等课程。三是领导艺术课程:包括谈判、组织、创新等课程。四是政策课程:有公共政策,当代问题。五是评估课程:其中有上级评估、同事评估和自己评估。其次是培训方式多样化。哈佛大学肯尼迪学院彼特教授专门讲述了他们在进行“行政管理与战略”、“经济学与政策研究”、“政治学与领导艺术”三大支柱课程中,采用“案例式”等培训方式(见)。彼特教授认为,这是一种积极的学习方式,也是一种“互动”的学习方式。再次是培训结果有效性。世界银行学院的培训评估做法很有启示。他们的做法是:听取培训者的直接反映;调查了解受训者的主要收获;跟踪受训者回到单位后的工作成绩;受训者工作单位、机构有否变化。

五、管理手段:倡导电子学习,把高科技融入人力资源管理

发展电子学习,把高科技融入人力资源管理,是美国公共行政管理中做得最为成功的。美国政府和企业在研究中发现,由于各项事业的发展,现在的机构和人员越来越多,工作单位越来越分散,这使培训任务不断增加,但政府预算没有增加,怎么平衡这一问题?最后结论是,发展电子学习,实行网上培训。IBM公司把人力资源开发课程搬到网上去,公司的员工不管在世界哪一个国家和地区,都可以学习这些课程。实践证明,这样做的效果十分明显,据华盛顿著名管理和人力资源咨询公司研究,采用网上培训,对人力资源开发更加有效,培训效益(信息量)可以增加5倍,培训支出反而下降70%。

六、管理监督:发展非政府组织,监控企业权力和政府权力

据了解,30年以前,美国的非政府组织很少。现在,美国的非政府组织发展很快,有些还是国际性的非政府组织。据美国国家行政科学研究院介绍,在社会公共事务中,有一些适合由政府来做,有一些适合由企业来做,但是有一些事情既不适合企业也不适合政府来做,这种情况下需要第三者,从而就有了非政府组织。非政府组织,一般站在非营利的立场上,是相对独立的。在美国,行业组织和社会公益等非政府组织,在公共事务中发挥很重要的作用,他们已不亚于政府组织的作用。我国已经有了一些非政府组织,但是它们主要是由政府来发起的,需要进行改革和完善。

七、管理焦点:做好人力资源评估,建立绩效与能力素质标准

哈佛大学肯尼迪学院劳伦斯教授认为,在人力资源评估方面,现在美国对心理测试方法逐步淡化,主要注重人力资源的业绩评估,这是人力资源评估发展的一个方向,也是人力资源管理和开发的一个焦点或者瓶颈问题。

美国克拉克郡政府建立的一套360度绩效评估的制度,对我们很有借鉴。对每一位郡政府的领导人员,都要进行360度的绩效评估:既要接受上级(直接领导)的评估,又要接受同行(平行部门)的评估,还要接受雇员(部属)的评估,最后还要接受顾客(服务对象)的评估。360度绩效评估的权重,目前他们是等同的,而且考核结果不和个人发展结合,这是需要深入研究的课题。

八、管理准则:突出专业化技能,提高政府管理人员素质

在美国,对行政官员的专业化要求很高,他们必须有很好的教育背景,必须有突出的专业化技能,必须是某一个领域的专家。对公务员职业操守的要求也很严,一件事情应该按照何种专业行为标准、行为准则来衡量,都有明确法律规章。对担任领导职务的公务员,他们必须有更广阔的领域,有更远大的视野。联邦政府人事总署研究中心提出了领导人五个方面的能力:面对挑战的应变能力,人力资源开发的能力,研究分析能力,善于和市场结合的能力,沟通与交流能力,等等。

九、管理理论:改革政府管理理念,把新公共管理理论广泛应用于公共行政管理

在这次考察中,美国政府管理理念的调整给人留了深刻印象,新公共管理理论已广泛应用于政府公共行政管理。政府理念的调整,即重新给政府定位,转变政府职能。它涉及到政府在社会公共生活应起何种作用,扮演何种角色这一基本问题。政府理念的合理调整,是政府改革成功的前提。经过几十年的发展,政府理念从“保姆政府”、“最低纲领政府”发展到“有效政府”。“有效政府”理念,成为当前政府管理创新、提高政府效率的指挥棒。

“有效政府”,是《1997年世界银行报告》中提出的最新政府理念,它既反对最低限度政府,也反对福利国家保姆政府,明确政府核心使命是建立法律基础、维持有效的宏观经济环境、投资于社会服务和基础设施、保护环境等。政府应集中力量从事核心工作,从事那些市场和志愿者组织都不提供的服务,政府要把社会办不好、而只能由政府管理的事情认真地管理起来,应努力管好。我国加入WTO以后,政府必须按照市场经济的游戏规则转变职能,而不能继续在行政职能上“错位”、“越位”和“缺位”。

十、管理法规:法律规章体系健全,实行决策科学化、民主化、法制化

美国公共行政管理和人力资源开发,都是建立在法制化、规范化的基础之上,从联邦到各个州,这方面的法律规章体系十分完善。比如,在公共行政管理和人力资源开发方面,美国国会都进行了立法,都有《公共行政管理》和《人力资源开发》等方面的相应法规,这为领导决策的科学化、民主化和法制化提供了良好的基础。中国入世,要遵守WTO规则和开放市场,建立和国际接轨的法律规章已迫在眉睫。按照国家对外经贸部的说法,外经贸法律需要进行修改和完善的约有2000多条。预计到2010年才能形成适应市场经济要求、符合中国国情的市场经济法律体系。