科层制中新公共管理思考
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一、科层制的涵义、基本内容及其存在的缺陷
科层制又称理性官僚制,它通常指以相对专业化的官僚为主体,所构成的政府和企事业的一系列制度和原则的总和;它实质上是一种官僚体系,是近代尤其是产业革命后发明和创造出来的主要用来指导政府和企事业活动的组织形式。它意味着理性和效率,是极权主义统治滥用权力的取代物。科层制由德国社会学家马克斯•韦伯于20世纪初提出,有以下基本观点:1.基本职能的专门化分工。必须从事的正常活动以正式规定的形式进行责任划分落实,具有清楚的职责范围。明确每一个人的权力与责任,并把这些权力与责任作为正式责任而使之合法化。成员按分工专精于自己岗位职责的工作。2.职责等级的明确规定。在科层制组织中,为了能够实行大规模的责任制与协作,职位按等级制的原则依次排列。科层体制是法律化的等级制度,任何官员的行动方向是处在更高一级的官员决定的,下级职务接受上一级职务的管理和监督。3.规章制度的规则化。在科层制组织中,组织运行,包括成员间的活动与关系都受规则限制。在任何情况下,成员都要遵循一套抽象的规章制度,包括在具体情况下执行这些规章制度。这样做有助于组织各部门协调一致,也有利于公平合理、平等地对待一切人和事。4.成员的非人格化。在科层制组织中,成员不得滥用权力,应本着严肃而拘谨的非人格化精神,不掺杂个人的好恶,成员办事不得影响组织的理性决策;公事与私事之间具有明确的界限;个人的服从对象不再是拥有特定职务的个人,而是个人拥有的特定职务;组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往,确保组织目标的实施。5.量才用人。在科层组织中,成员凭自己的专业所长、技术能力获得相应的工作和岗位,享受工资报酬。组织成员的技术资格授予其某个职位,并根据成员的工作成绩与资历条件决定是否对其予以加薪。6.行政的效率化。成员的工作明确、快速、具体有充分的经验和知识,有档案、文件等信息可供参考;工作性质有持续性、整体性且对个别事件有充分的裁量权;严格遵守上级的指令,尽量减少人力、物力、财力的浪费,有效达成目标。科层制作为一个理想的组织管理模型,它建立在理性契约的、法制的基础上,因具有专业化、等级制、法规化等特征,而显示出严密性、合理性、稳定性和普世性等巨大的优越性。
但进入20世纪70年代以来,以信息为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式,世界政治、经济、文化发生了前所未有的变化。科层制所面临的外部环境已完全不同于产业革命时期,它的缺点日渐暴露出来。1.本位行政。形成于20世纪60年代的公共选择学派认为,官僚自身的利益与公共利益之间存在着矛盾,官僚集团往往会利用手中的公共权力来最大限度地增加个人利益。比如各机构之间为了预算展开恶性竞争,致使政府机构不断膨胀,还有官员们经常会为了自我利益而置国家法律政策于不顾,做出违法乱纪的事情。官员的利己行为成为政府部门挫败的基本原因。2.低效行政。在科层制组织中,受各种严密规范制约的官员们无法按照他们喜欢和适宜的方式从事管理活动,这在一定程度上是科层体制蜕变成了缺乏灵活性、主动性和创造性的刚性系统。同时,终身雇佣和固定薪金的制度不仅被看作是保守政策的渊源,而且也成为官员缺乏应有责任感的原因,加之层级过多,效率低下成了近年来西方国家行政改革的因素之一。3.整合失灵。横向上,严格的分工造成了部门之间“壁垒森严”,难以沟通合作;纵向上,组织内部层层授权,下级只能对上级负责,整个系统呈现出“金字塔式”结构,部门之间只有在金字塔顶端才能相遇。林登将其归纳为一种高度分散的隔离组织,包括部门之间的隔离、部门和职员的隔离、机构和顾客的隔离以及机构和供应商的隔离。4.人性异化。理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化。科层制犹如一只巨大的铁笼,将人固定在其中,压抑了人的积极性和创造精神,使人成为一种附属品,只会机械地例行公事。科层制的创立是从纯管理、纯技术的角度出发,强调组织活动的理性化和程序化,人的价值观念、道德意志在行政活动中的作用被忽视,伦理道德被排除在制度建设之外。久而久之,人的个性逐渐丧失成为“没有精神的专家,没有感情的享乐人”。通过以上对科层制弊病的分析,我们不难发现,随着后工业社会的到来,科层制最初的优点变成了现在的缺点,导致后来新公共管理体制的出现。
二、新公共管理范式的兴起及其主要观点
新公共管理理论是以经济学为基础,以政府市场的协调为核心的公共管理理论。它自20世纪80年代在英、美两国应运而生后迅速扩展到西方各国,成为近年来西方公共行政理论中一个有巨大影响的流派。特别是近年来,新公共管理理论成为西方政府政策的主导思路,众多的管理学家们甚至将新公共管理理论作为拯救政府失灵的一剂灵丹妙药。它又被称作“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业家的政府”、“市场导向型公共行政”等。至今,尽管学者们对新公共管理的定义有着很多的共识,不过还存在着一些分歧,这些分歧从在对新公共管理的主要内容的概括上也能够看出来。
1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策,即政府应该把管理和具体操作分开,政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌,并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”
2.注重将私营部门的管理方式引入公共部门。新公共管理强调政府广泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验。除实施明确的绩效目标控制之外,新公共管理还强调重视人力资源管理,强调成本———效率分析、全面质量管理,主张全面的货币化激励,对高级雇员的雇佣实施有限任期的契约而不是传统的职位保障制。
3.政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理认为,政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务,政府服务以顾客或市场为导向,只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。市场不仅在私营部门存在,也在公共部门存在。
4.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理要求政府善于下放权力,简化内部结构上的等级。授权可分为三种形式:一是组织授权,即政策、规制组织向提供服务的组织和服务型组织授权;二是雇员授权,即公共机构向机构内的工作人员个人授权;三是社区授权,即对于某些社区和社群需要的服务,政府部门不再直接提供,而是在给予一定财力支持的前提下,授权社区或社群,让他们自己解决问题、自我服务。
5.政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制。新公共管理主张实行严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。虽然任何组织都必须具有规章才能运行,但是过于刻板的规章则会适得其反。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事,但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”
6.公务员不必保持中立。新公共管理则认为,鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩,公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此,与其回避,倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法,新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命,让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性。
三、新公共管理对科层制的八大突破
1.研究思路上的突破。新公共管理超越科层制仅仅关注组织内部结构的做法,主张:(1)调整政府与社会、政府与市场之间的关系;(2)利用市场和社会的力量提供公共服务;(3)改革政府内部管理体制,提高公共机制效率与质量。
2.行政职能上的突破。科层制主张公共服务完全由政府提供,政治与行政分开;新公共管理认为公共服务不一定由政府提供,其他非政府组织也可以提供,它也可以成为行政职能执行主体。
3.价值取向上的突破。科层制过分强调规则而出现效率的目标置换;新公共管理强调效率目标,力求避免繁文缛节。
4.行政控制上的突破。科层制强调等级集权控制的刚性;新公共管理主张授权、分权与参与管理。
5.行政方式上的突破。科层制是“规章驱动型”政府组织模式;新公共管理主张放手授权,简单管理,各负其责,鼓励参与。
6.人事行政上的突破。科层制强调专业化官僚的作用,组织中公务员政治中立;新公共管理组织主张短期聘用合同,鼓励文官与政务官的沟通协调,高级文官应该政治任命。
7.行政组织上的突破。科层制强调严密的组织设计,所有的公共服务都由政府提供;新公共管理主张对庞大科层制的分解,成为半自治执行机构,特别是将商业化功能与非商业化功能严格区分,在总体上建立具有企业家精神的政府。
8.公民身份上的突破。科层制中行政优先于公民,公民的人格分裂,成为公民、被管理者或统治者;新公共管理在行政与公民的关系上,提出著名的“顾客”理念,强调服务性政府。
四、结语
在科层制面临诸多困境的情况下,新公共管理运动为政府改革提供了一些有价值的思路,如绩效导向、效率原则和服务精神等。不过,科层制虽然容易导致繁文缛节和效率低下等弊端,但它对规则和程序的服从,强调上下之间的层级节制,使公共利益免遭个人理性的侵害,至今仍然有它的重要价值。因此,在改造科层制的时候,要切记避免“将孩子和洗澡水一起泼掉”的现代化陷阱。笔者反对那种认为科层制要由新公共管理来代替的观点,而是认为,两者将长期并存于我国的政治体系内,并且应通过相互取长补短,在兼顾效率与公平、规范与创新、责任性与自主性等的基础上,在一个更广大的范围内进行系统整合,才能更有效地解决公共管理领域的问题。
