公共管理研究领域分析

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公共管理的研究一般来说围绕着三个方面进行:一是针对当前公共管理中的一些热点问题;二是针对未来一段时间里公共管理可能发生的变化和发展趋势进行的前瞻性研究;三是对公共管理学科本身比如理论变迁、研究方法的研究。同其他的社会科学研究一样，这一研究基本上也可以分成基础性研究和应用性研究两种。就第一方面的研究而言，我国公共管理学界研究的一些热点问题通常与政府有着密切的关系(尽管一些研究者也有自己的选题)，这使得这类研究通常具有比较明显的应用性质。比如，政府提出要建立服务型政府，服务型政府的研究就成为一个热门;讲建立和谐社会，有关和谐社会的文章就很多。最近有关社会管理的研究不少，这与政府近来强调社会管理的重要性有关。热点问题的确定在今天尤其受到了国家级、省部级研究课题的影响，以至于今天在很多杂志上看到的文章都标有“课题研究成果”的标记。尽管学者在不同程度上参与了这些研究课题的确立，但政府在最终确立研究课题方面的影响力更大。这当然有它的道理。政府在第一线，一般来说比学者能够感受更多更直接的公共管理问题。但政府的用意也是很明显的，政府是资助方，它当然希望研究的成果要能解决政府管理面临的一些实际问题。因此，我们可以看到的一个现象是，我国公共管理研究的主题基本上反映了一定时期内政府管理的重点或社会面临的热点问题。这在相当程度上也符合公共管理这一学科的特点，因为公共管理是一门实践性很强的学科，学科承担的使命之一就是为解决公共管理中的一些问题提供智力上的贡献。

但问题在于，仅仅有这方面的研究还是不够的。公共管理研究尽管有很强的实践性，要研究现实问题，但公共管理也有理论研究的一面，任何理论研究都有它的超前性。因此，公共管理研究还必须对公共管理在未来的一段时间里可能发生的变化、可能产生的问题或它的发展趋势进行研究，以更好地对当前的管理提供理论上的指导，就像奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书的政府再造理论对美国后来进行的政府改革提供了一幅蓝图一样，起着一种指导和引领的作用。当然，未来可能发生的变化和发展趋势同当下的状况是有联系的，当下管理所出现的问题、面临的挑战既有可能是历史上延续下来的，也可能是当下产生的，而这些问题和挑战可能还会延续下去，未来的发展和变化(比如人口的变化、中国城镇化的进程、全球经济一体化的进程等)又会提出新的问题和挑战。2008年美国明尼布鲁克第三次会议有过一个“2020年的公共行政将会怎样”以及如何运用不同的方法和手段来改进政府治理的讨论，其用意也是在预测未来变化的前提下进行一些前瞻性的研究。我认为，就我国的公共管理研究而言，在当前及未来一段时间里，有以下几个问题是值得关注的。首先是体制和政府的职能问题。随着治理这一概念的扩大，政府治理日益超越自身的边界，越来越多地与社会的其他组织、团体联系在一起。

今天，公共服务的跨界提供、政府的跨界治理已经成为一个比较普遍的现象。这是因为像食品安全、环境保护、经济发展以及其他众多问题的治理需要政府多部门以及政府与社会其他组织的合作才能完成。我们提出的社会管理事实上也包含了这层意思，它涉及了公共服务的多元提供以及治理的社会参与。这里引发的一个问题就是需要对政府的职能进行新的定义。这对我们来说既是一个老问题，也是一个新问题，而且一直是一个重要的但也一直没有得到很好解决的问题。具体来说，这里涉及到两个方面的问题。一是国家、社会、市场的问题，二是政治与行政的关系问题。这对我国政府管理来说是带有根本性的问题，也将深刻地影响未来政府管理的走向。其中第一个问题涉及的是社会和市场的成长问题。改革开放前，国家垄断了所有的资源，不存在我们今天讲到的社会和市场。社会和市场的出现在我国是政府推动的结果，本意是使社会的三大块各行其职。但时至今日，政府依然在三种关系中保持着非常强势的地位，以至于我们今天讲的政府的缺位、错位和越位常有发生，其中的原因到底是什么?政府职能的转变到底要选择什么样的路径才能使转变到位，才能形成社会、国家和市场之间的一种和谐关系?抑或这是一种如“中国模式论”肯定的模式?西方经历的是一个从国家、社会、市场三者边界相对清楚到相对模糊(跨界所致)的过程，其原则是能够让社会和市场做的，政府就不做。我们的原则是什么?所有这些需要给予理论上的说明和解释。第二个问题是涉及我国政府运作的一个核心问题。

这一问题在理论上讨论过，但很不充分，其结果便是研究理论上的缺位导致了实践上一定程度的混乱，需要引起我们的关注。其次是加强提高领导能力的研究。体制问题固然重要，但领导能力的问题同样不能忽视。好的体制配以好的领导能力，才能得到好的管理结果。领导能力在今天其重要性怎么说都不过分。西蒙认为管理就是决策，而决策通常是领导人做的。管理结果的好坏在相当程度上是与一个组织的领导能力相关的。这里的领导能力是一个宽泛的概念，领导能力应该是领导体制、领导方式、领导行为、领导者、领导环境等共同作用的结果。这里事实上提供了一块相当广阔的研究天地。明尼布鲁克会议也指出了领导力研究的重要性。国外在这方面(比如决策理论、战略管理理论、官僚制理论、组织理论、执行力理论等等)有着丰富的研究成果。如何借助他人的研究成果，结合我国的情况来推进这一研究，不仅具有理论的意义，更具有实践的意义。比如至少以我国地方层面而言，改革开放三十年的历史表明，地方发展好坏快慢在相当程度上是与地方领导人尤其是主要领导人的能力联系在一起的。

再者是加强基础理论的研究。基础理论的研究难度很大，要进行尤其是重要的突破(如建构一种理论，哪怕是建立一个概念)非常不容易，但基础研究又是必须的，因为科学技术上的任何重大突破，首先来自基础理论的贡献。牛顿力学、量子力学以及相对论甚至改变了人类对世界的认识。基础研究可以为应用研究奠定坚实的基础，应用研究无法摆脱基础理论研究的支持。我国公共管理学研究目前的整体状况是基础研究偏弱。这里除了研究难度方面的问题之外，还有一个重要的原因是我们一些现有的做法往往鼓励的是应用研究而不是基础研究。正如前面指出的，尤其是进入21世纪之后，各级各类大量的社科研究课题的申报在相当程度上助长了这一倾向。再加上各类课题、尤其是国家级和省部级的课题在教师晋升中的作用(没有课题几乎就评不上高级职称，这一点在高校差不多成了一种普遍的规则)，更是有力地助长了这样一种研究倾向。这使得公共管理的研究在一些基础性领域，比如公共行政思想史、行政制度史、比较公共行政、组织理论、官僚理论、行政哲学、行政伦理、决策理论、组织行为理论、公民社会与治理等等的研究所涉不深。反过来，基础研究的薄弱也制约了一些应用性的研究，这表现在一些应用性的研究缺乏理论的支撑而很难获得实际的效用。此外，从研究方法上讲，实证研究方法这些年来获得了广泛的运用，这无疑是一个令人赞赏的进步。不过，行政学研究也需要像《历史的终结》(你可以不同意它的观点)一样的鸿篇巨制的理论作品。行政学研究需要两者的相得益彰。