基层政府公共管理问题探究
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一、后新公共管理理论
新公共管理在实践中一方面取得了很多的成功，另一方面也出现了一些影响政府效能的现象，如政府组织裂化、政府部门自我中心主义的蔓延、缺乏协同合作。这些现象的出现使公共行政以及管理学界的诸多学者开始质疑和反思新公共管理理论，西方的一些国家如澳大利亚、英国、新西兰则通过对政府部门的改革以挑战新公共管理理念。因此，在实践挑战和反思理论的过程中催生并发展了后新公共管理理论。后新公共管理理论通过五个维度的取向[1]来解决新公共管理过程中无法超越的根本难题。这五个方面主要包括：构建多维价值共生的政府价值观；通过加强横向与纵向的协调合作构建实施整体战略的无缝隙的以公民为中心的政府组织；通过适度集权进行权力调试以强化中央政府的政治处理能力；通过信息技术再造和强化电子政务实现信息共享；通过重塑信任关系实现政府和其他管理主体的和谐共处。具体来讲，这五个维度主要表现为：首先，在认同效率价值观的同时，更加强调政府的公共责任、公共精神，更加重视以公民为导向的公共服务供给和政府的快速回应能力以及拓展公民参与途径与机制，政府通过设立一些服务章程或者投诉机制使其本身能够积极、敏捷地回应公民多方面需求；其次，通过政府内部、政府与政府、企业、社会团体、独立机构等各种社会组织的协调合作构建以公民社会需求为导向、以公民为核心的政府组织，达到克服政府组织结构的工具性和单向度，提高政府生产力的目的；再次，让政府和其他各种组织机构有效联合、共同合作的一个重要途径是通过适度的集权，即通过在政府组织间设立一些整体性、联合性的机构，打破政府各部门之间的组织界限，转变政府分权化导致的部门自我中心主义的趋向；接着，要让更多的社会组织和公众参与到政策过程以及公共物品和公共服务供给的过程中，就必然要实现政府、私营组织、社会团体、非营利性组织、公民个体等多方互动的社会管理模式，这种管理模式构建的一个基本平台便是网络化、数字化的资源共享的信息网络；最后，无论是跨部门的协同合作或者社会管理主体多元化抑或是网络化的资源共享，都需要一个重要的动力机制———信任，通过“培养牢固而统一的价值观、团队建设、组织参与性、信任、价值为本的管理、合作、加强公务员培训和自我发展等意识”[2]来形成软约束，同时还要通过建立具有强法律效力的承诺制或者以“公共服务协议”[3]为基础的绩效管理，使政府目标和薪酬关系能够得到强化。
目前，我国已经进入社会转型期，在经济得到高速发展的同时，出现了大量的社会问题和社会矛盾，比如农村空壳化、社会公平、就业问题、拆迁矛盾、交通问题、环境污染问题。各种社会矛盾和社会问题在基层显得更为突出和尖锐，基层政府能否很好地处理各种社会矛盾关乎社会的稳定与和谐。虽然基层政府在构建和谐社会的过程中取得了一些成果，但也出现了一些亟待解决的问题。
1.基层政府组织结构裂化
建国以来，我国政府的机构改革从未间断，但目前组织结构仍然比较臃杂，政府部门条块分割、各自为政、运转僵硬，呈现政府机构碎片化、政府空心化[1]的图景，难以适应经济社会的快速发展、人民日益增长的多元化需求及日益复杂多变的动态的外部环境。由于条块分割，部门中心主义的膨胀，基层政府的公务人员的服务理念、服务意识和服务水平滞后，基层政府提供的公共服务的产品质量不高，处理社会问题和社会矛盾的水平有限，从而使得民众的需求无法得到有效满足，基层政府的合法性和公信力都受到质疑。
2.社会管理主体单一
发达国家和地区的成功经验表明，社会公共事务需要更多的社会管理主体的参与，以政府为核心的单维度的社会治理主体无力承担完全的、庞杂的公共事务及其工作任务，而社会团体、非盈利性公共组织和公众的参与可以有效弥补政府参与不足的现状。目前，我国非政府公共组织多由政府主导，在一定程度上具有官民二重性，公共服务的供给主体由政府主导，公民参与社会管理的渠道有限，参与的深度和广度不足，公民参与公共政策过程大多流于形式，既有的非政府管理主体目标错位现象突出。
3.公共行政价值迷失
伴随基层政府组织结构不合理、社会主体单一等问题的还有基层政府及其公务人员公共行政价值的迷失。在长期的封建专制统治的影响下，传统的官僚制组织模型助长了官僚主义作风，即使在我国日渐推行依法行政的过程中依旧出现大量的“人治”现象，各种权钱交易、权力交易等腐败现象屡禁不止。在制定公共政策过程中，更多注重利益集团的权利，更多注重绩效工程、政绩工程的建设，而忽视弱势群体和普通公众的实际需求，这些都违背了政府存在的合法性，背离了公共利益、社会公平与公正等公共行政的本质，而这些都是公共价值观的缺失和迷失。
4.基层政府组织及其公共行政人员的群体人格呈现依附型人格
在韦伯的科层制模型和基层政府组织实践的过程中，往往延续计划管理体制下的集权管理模式，“一言堂”、“一把手说了算”的现象比比皆是。而行政系统中基层政府和普通的行政人员则被形象地称之为社会政治前进中的一粒粒“螺丝钉”。在这样的等级服从的行政模式中，基层政府围绕着上一级的行政任务、行政指标运转，普通的基层行政人员围绕着领导的行政任务运转，这样，基层政府和基层行政人员即变成实现领导愿望的工具。基层政府组织及其公共行政人员的群体性人格呈现依附型群体人格，这无疑与行政自由的追求相冲突。
三、借鉴后新公共管理理论提升基层政府社会治理能力
后新公共管理范式在西方诸多国家都早有实践，并取得一定的成果，所以，它已经逐步成为其他发达国家和地区开启新一轮政府改革效仿的对象。虽然中西方在社会发展、政治体制等方面存在着巨大的差异，但是在解决问题的理念上拥有相似之处。因此，借鉴后新公共管理范式中的思维来解决我国基层政府构建和谐社会中存在的不足，也是具有一定可行性的尝试。
1.推动数字化、网络化信息管理以构建无缝隙公共服务组织模式目前我国虽然实行了电子政务，建设了数字化信息共享平台，但是大多基层政府还处于初级阶段，基层政府的数据库和信息系统严格锁定在本部门或者是纵向的沟通路径，基层政府部门之间横向和纵向上的信息障碍和壁垒，严重制约了公共信息的共享。而现代化的社会管理需要借助和发挥现代化的高科技手段的作用，这就需要基层政府一方面建立有效的信息沟通渠道，如建立各种电子门户系统，允许重要信息、可共享信息的流动性并加快其更新速度；另一方面，通过在网络内部建立一种常规做法如“开发新的知识，为日常问题开列出解决方案”[4]来逐渐培养和树立牢固的知识共享理念，从而建立数字化的信息处理平台，做到信息资源共享。基层政府可以制定整体性战略，为官僚制政府组织模式和过度分权造成的条块分割、部门各自为政的组织状态祛魅，实现和逐渐崛起的社会力量一道进行社会管理模式。
2.推动基层社会管理的多元组织体系，提高服务品质服务型政府的建构需要转变基层政府的职能。为了更好地实现基层政府的价值，体现公共行政的本质，就要充分发挥公共事业组织、非政府组织、民众以及私营组织等多元组织的优势和作用，按照政府部门的目标和服务的性质、类别，建立起多元主体并存的组织体系。一方面通过培养和发展非营利性组织，发挥其可以进行社会服务的功能，让其参与公共政策制定与实施，使其成为政府与公众沟通的重要纽带和社会矛盾的调节器，从而促进社会的和谐发展；另一方面，通过宽松的环境让组织呈现多元化发展，使能够为社会提供公共服务的组织异质化、多元化，从而满足公众不同的需求和提高政府的服务品质。
3.完善和优化公众参与机制，改善基层政府生产力目前我国公众参与渠道狭窄，参与机制建设相对滞后，基层政府亟需完善和优化公众参与机制以提高基层政府生产力，成为灵活的回应性政府。基层政府应注重建设公众参与渠道：一方面，要营造公众参与的良好环境。通过当地新闻或者其他大众传媒，让公众对社会管理的过程有深入了解，让公众实质性地参与到社会管理的过程中。另一方面，拓宽公众参与的渠道，建立立体式的公众参与网络。已有的市民接待日、信访制度、听证会等形式的公众参与产生了一定的影响，提升了公众参与社会管理的意识，但是，更多的公众参与流为一种形式主义。目前，我们处于网络时代，可以利用信息技术，挖掘网络力量，建立、健全网络空间内公众与政府的互动机制，从而做到以“公民为导向”，提高基层政府的代表性和服务品质。
4.回归公共行政价值，推动基层政府公共价值观和独立人格的提升如果说通过引进后新公共管理或者其他先进的管理技术来改善目前我国基层政府存在的问题，那么这些技术只能被称为治病的“标”，要想使这些方法能够达到其目的，必须寻找到服务型政府的本质和公共行政的本质。因为服务型政府建设过程中出现的各种问题其实都源于基层政府及公务人员公共价值的迷失。基层政府在追求效率、追求政府绩效的过程中迷失了自己，忘却了公共行政的本质，丢弃了公共价值观和其相应的行政人格。而公共行政的价值理念强调公共利益、社会责任、公民权、社会公平与正义等基本的公共价值观。所以，基层政府应该着力去通过一些途径以树立部门文化，培养公务人员的集体感、共同价值观、公正性以及共同愿景。另外，还可以采用责任承诺制，将公务人员的目标和绩效进行实质性的链接，接受民众监督，从而强化无缝隙基层政府服务，最终推动基层政府公共价值观的提升以及基层政府生产力的提高。
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