公共管理理论探析

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公共管理标准的类型

《中华人民共和国标准化法》将我国的标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四种类型。根据标准的强制性程度又可以将其分为强制性标准和推荐性标准。根据标准化对象的不同，标准的分类就更多了，如工作标准、安全标准、质量标准、设备标准等。公共管理事实上运用到所有这些标准。根据标准与管理对象之间的关系性质，可以将管理标准分为技术标准和行为标准。

（一）技术标准。技术标准主要是对各种物品或产品的形式或内容等所做的技术性要求。这种标准通常表现为对某一类物品或产品的各种外形、成分、制作过程等设定的一系列量化指标，从而作为评价物质产品“质量”的尺度。由于物品的制作过程和物品的质量都是人们行为的结果，因此，技术标准表面上是对物质产品的要求，实质上则是对人们行为的要求和规范。

（二）行为标准。严格说来，所有管理都是对人的行为或指导，因此都是对于行为的规定。行为标准主要对公共管理过程中管理关系双方行为的方式和内容所设定的明确规定。这些标准主要表现为对一类行为做出的要求、确认、约束或限制。在某种意义上，行为标准也可以视为对行为“质量”的技术性要求。

根据实施标准过程中自由裁量权的有无，标准又可以分为严格标准和非严格标准两种。

（一）严格标准。例如，“醉酒驾驶非机动车的，罚款50元”、“农药残留物不得超过0.5mg/kg”，“死亡赔偿20万元/人”，“受到行政纪律处分的，处分期内不得享受任何形式的奖金、奖励和荣誉，有立功表现的另计”。这些标准排除了个人的自主判断和自由选择，事实与结果或原因与后果之间是严格的一一对应关系。只要事实或原因清楚，行为性质确凿，结果或后果就是确定的，即根据标准规定操作，罚款50元，赔偿20万元，农药残留物只要不超过0.5mg/kg就是合格产品，不能享受任何形式的奖金、奖励和荣誉。一般而言，技术标准大多是严格标准，即根据物质或产品本身的情况只能得出唯一的判断和结论：达标或者不达标，合格或不合格，等等，非此即彼，一目了然。

（二）非严格标准。如“运输单位车辆违反载货规定，经处罚不改的，罚款2000元以上5000元以下”，“接待地方一般干部、外单位来人用餐标准：10-30元/人•餐”，“一般用户数据通信设备障碍修复时限48小时”。根据这些标准处理具体问题，结果虽然有较为明确的规定，但显然已具有一定的弹性，有讨价还价的余地，即可能是罚款2500元，也可能是4500元；接待某个一般干部的餐费既可以是11元，也可以是29元：用户等待修复的时间可能是2个小时，也可能是7个小时。这一类标准为事实（原因）与后果（结果）之间的关系划定了一个范围，但具体后果（结果）与事实前提（原因）之间并非严格的一一对应的关系，而是存在着诸多的可能性，也就给行动者的自由裁量留下一定的空间。非严格标准大多见之于行为标准。

良好公共管理标准的主要特征

标准是一种独特而重要的公共管理工具，是一种高度具体的、精确的和公开的“游戏规则”，广泛运用在公共管理的各个领域和各个层次当中。设计良好的公共管理标准，主要应具备如下几个方面的特性。

（一）标准中的语词定义应具体而明确，不能含混产生混淆。每一项标准都应当尽可能是针对一项非常具体的、单一的行为的规定，规定所包含的相关语词的定义应明确而具体，而不可概括而笼统，否则就会发生定义问题，规则的适用性就不存在了，人们将无所适从。如在“大气总悬浮微检年日平均值（TSP），北方城市≤0.350毫克／立方米，南方城市≤0.250毫克／立方米”这一规定中，“北方城市”与“南方城市”都是容易产生分歧的两个概念。

（二）标准应尽可能是量化的，而不是定性的。如“开业登记收费人民币50元”，“经过净化处理及加氯消毒后供作生活饮用的水源水，总大肠菌群平均每升不得超过10000个”，“脚手架高度在24米以下的，各组剪刀撑间距不大于15米”，“电话服务台应答时限：最长为15秒”。因此，科学的标准就是以量化的形式表述一项特定的要求和义务。当然，也有一些标准是不能量化的，如“严禁代签字”，“培训考核不合格的，不得上岗”，但其意思是非常明确的。

（三）标准是公开明示的，而不是隐蔽的或者是内部的。这使标准区别于“潜规则”的心照不宣，也使它与“暗箱操作”的方式格格不入。既然制定标准是为了指导和规范人们的行为的，那么标准就必须向社会和公众公开，至少应告知标准规范的所有对象。标准因此可以说是一项关于行为方式或事物性质的公开陈述。标准如果没有得到公开明示，就像没有公开宣布的法律一样，就无所谓遵守的问题，因而也是没有意义的。此外，公开的标准也是敦促标准执行的准则。

总之，标准以简捷扼要的方式阐明了行为的限度和义务。具体而量化的标准，使得对于行为的约束和标准被遵循的程度进行的测量变得直接而有说服力。标准好像一个温度计或一根标尺，立刻能测度出物品或产品的合格与不合格，以及行为的合理性和适当性等。在任何一个社会当中，都不可能有足够多的官员来确保向社会成员提供其分别行动所需要的适当行动的信息，因此，借助与标准化的公共管理，能够增加行为的合理性，减少行为的盲目性，降低了社会的交易成本。而且，依据标准的公共管理，可以最大限度地减少自由裁量权的行使，避免公共权力的随意、专横和武断，并增进社会的一致、秩序、安全、信任和预期。

公共管理标准的性质

标准化和依据标准的管理，是当代社会控制和公共管理的重要特征。复杂的标准体系型构了个体的行动，促进了社会的协调与合作，是现代社会运作不可或缺的公共物品，对社会生活有着广泛而深刻的影响。

（一）标准是一种公共物品经济学上的公共物品作为与私人物品相对应的概念，是指那些使用和消费上具有“非竞争性”和“非排他性”的物品。与所有由政府制定的法律法规一样，严格意义上的标准一经设立，就具有了普遍性、公共性和权威性，具有公共物品的性质，标准适用范围内的个人或者团体都必须无条件地遵循和执行。公共生活所需要的标准通常需要公共权力的强制力量来予以保证，因此那些个人或私人团体设置的标准往往不能获得足够的公共性和权威性。标准作为一项普遍性的规则，具有鲜明的公共性。一个人或一个团体对标准的“消费”，并不排斥其他人或其他团体对标准的同样“消费”。标准的成本和收益是社会性的，具有经济学所说的“外部性”。从成本方面看，特别是技术标准的设立和实施，如食品卫生标准、产品质量标准、环境标准等，通常需要投入大量的人财物，进行反复的科学研究和技术试验，要花费大量的检测或监测成本。对行为标准的适用和监督，也是需要大量的组织成本的，如制定标准、开发程序、技术创新、组织重组、实施监督等。所以，除非标准的产权得到清晰地界定，制订标准者能够获得标准化的大部分收益，个人和民间团体将缺乏制定和推行标准的有效激励。当然，在某一行业领域独占鳌头的个人或团体的某些做法虽然作为其他个人或团体所遵循和效仿，而类似于一种标准和样板，引起其它市场主体的跟进，但其权威性是不能强制实施的。这是它与政府设置的标准最根本的区别。从标准化的收益来看，标准化中的知识和信息，减少了社会行动的成本，增强社会交往的确定性、可靠性。标准化的技术规范，是一个社会技术发展的指标，同时也是推动技术进步的重要方法。标准化的行为规范，是社会规则合理化程度的标尺，为社会生活带来秩序、安全、公平、稳定和预期。标准的收益因此也具有了“外部性”和“扩散性”。由此可知，世界各国政府都是社会中主要的标准提供者，这绝不是一种偶然和巧合。

（二）标准是一种要求、一种义务，而且是最低限度的要求和义务“一项标准就是一个‘必需的手段’。[1](42)标准通过把现实归纳为一系列的类型，而规定了具体情境下所要采取的对策。标准既然是为了指导行为的，因而具体的、量化的、公开的标准，就对行动者提供了最为精确而具体的要求。而且这些要求在管理上是可以准确测量并付诸于操作的。标准通常是对行为方式和物品性质的一种最低限度的要求和义务。对于技术标准，标准设定了一个上限或下限，人们可以比标准所要求的做得更好，但是不能超出标准的最低限度。就行为标准而言，严格的标准化操作，就意味着对行为的最低限度的约束和限制。比如交费、税收和赔偿等严格标准，通常只存在一一对应的事实关系，超标或低于标准都是不被允许。在这一点上，标准与作为行为规范的原则具有根本性的区别。比如，公务员“必须全心全意为人民服务、模范遵守社会公德、清正廉洁、公道正派”，这些都可以说是对行为的原则性要求。原则表达的是对行为的高质量的、理想化的、定性的要求。标准则是对行为的最低限度的、底线的、基本的要求。标准的应用不需要就标准生效的事实条件进行价值判断，而只需要采取技术方法确认事实关系，测度行为效果，从而适用与事实对应的标准规则。而原则由于是对行为的理想化的愿望和要求，因而需要作出严肃的价值判断和价值选择。为原则所规范的行为通常根据遵从原则的程度方面做出判断，而为标准所规范的行为，只能得出是否遵从的问题，一项行为或物质或者是遵从了一项标准，或者是违反了这项标准，不存在第三种情况。原则提出了一个模糊的、不能测量的要求，将具体的判断留给了行动者自己的理性和知识，从而允许一定的自由选择空间。而标准或是排除了自由裁量的空间（严格标准），或者至少将自由裁量的空间缩小到一个非常简单的地步（非严格标准）。公共管理标准所设定的义务主要包括个方面。一方面，标准设定了管理对象的义务，如所有公民都有根据个人所得税征收标准缴纳个人收入所得税的义务，所有的公务员都应该根据公文标准制作某种类型的公文，这些标准建构了管理对象者的义务。另一方面，标准一旦设立，就意味着政府的职能部门必须依照标准监督和管理该方面的社会事务。它们负有监督标准被遵循的职责，例如，所有的食品卫生机关都应该根据食品卫生的各项标准检查生产产家是否达到卫生标准。如果消极无为，不履行监管职责，就必须被认为是渎职、失职或者不负责任。

（三）标准要求平等、一致和统一通过制定、和实施标准，以达到统一，是标准化的实质。标准的形式主义杜绝了与事实无关的人情化的考虑和不相干因素的干扰，内函着平等主义的精神。标准将事实前提和适用条件类型化，同时也将要求和义务类型化，并建立起相互之间的对应关系，对相同的情形采取相同的标准，对不同的情形采取不同的标准，而保证了形式上的平等和公平。对所有的驾驶者而言，一项关于交通违规的处罚标准表明了，如果驾驶者开车撞了红灯，并且只要是这一事实成立，就意味着必须按照罚款标准处以罚款，比如100元。那么，不管所驾驶的车是宝马或是捷达，不管驾驶者是市长或是出租车司机，也不管乘车者是一位着急赶往医院的临产孕妇，或者仅仅是疏忽大意没有注意到红灯，这些都不应在标准的考虑之列，执行标准也不需要考虑这些个人情况和特殊理由。比如食品卫生的统一标准，死亡赔偿的标准，公共建筑的节能标准，对所有生产该类食品的生产产家、对所有因为事故死亡的人、对于所有的公共建筑，都是一视同仁的。在既定的收费标准面前，管理人员不会因为一个人富有而多收费，也不会因为一个人贫穷而少收费。就执行水污染排放标准而言，执行者不会因为一个企业的规模大和效益高而要求更高的标准，也不会因为另一家企业规模小和效益低而降低标准。因此说，标准是一条不可逾越的警戒线，它以一种高度简化的姿态，体现了一种“标准面前人人平等”的正义。标准所体现的公平是一种具体的、可见的公平，因而任何偏离标准的行为都是容易辨识和检测的。当然，正如上面已经说到的，标准的公平更多是一种形式上的公平、程序上的公平。这种依据标准的管理，在保证了一定的平等和公平的同时，也具有僵化、冷漠、保守和“形式主义”的特征。严格遵循标准的公共管理，因为这些“官僚主义”的弊病而倍受那些寻求实质正义的人们的批判和攻击。在这个意义上讲，标准化的管理不是十全十美的。此外，标准归根结底是由人来制定和执行的，因此，标准化管理的公平首先依赖于制定公平的标准，并公平地适用标准。

（四）标准意味着秩序、信任和预期一项量化的、精确的、具体的标准，就像商场上的明码标价一样，对顾客和售货员都具有同样清楚而明确的拘束力，还能杜绝无休止的讨价还价和充满不确定的任意处分。对于摆放在超市货架的火腿肠，人们只要确认需要它并且接受其价格，就可以毫不犹豫地买下它，而不需要再去考虑它是否存在有害物质超标等安全问题，更不需要自己先去找一个仪器来对其进行复杂的实验和检测。火腿肠能被摆放到货架上公开出售，即已经说明（至少被假定为）它已经符合或者达到了卫生防疫等部门制定的食品卫生安全标准。又如我们要购买房子，我们除了考虑房屋的地段、结构、造型、面积和价格等方面是否合乎我们的需要或是否令我们满意之外，不需要专门去检测房屋是否存在安全隐患或者它根本就是一个豆腐渣工程，因为我们假定它能够建造、竣工和公开出售，即已经是遵照了房屋建筑的各项安全标准的，政府职能部门的监管应当已经为我们做好了这一切。在这个意义上，标准排除了全面掌握情况的必要性，以及每个角色对于每一次都各不相同的情况进行了解的义务。技术标准的严格执行，为人们提供了关于物品或产品的安全感，进而促进了社会的预期和信任。类似的情况，如果需要办理一项工商管理事务，根据公开的收费标准，办理某项业务的手续费是80元，那么人们知道自己只要带足了80元钱就完全够用了。根据矿难事故死亡赔偿标准，矿难事故死亡者的家属就可以理直气壮地提出赔偿要求，并且根据标准索赔，一分钱也不能少给，而对矿主来说，依据标准赔偿，一分钱也不愿多给。因为标准是众所周知的，无论是矿主老板还是死亡者家人，都没有什么可讨价还价的。值得指出的，标准引导行为的一个重要意义还在于，如果矿难的死亡赔偿是20万元，而不是2万元，矿主更可能花费更多的力气和成本来保证安全，而不是视矿工生命如草芥，以至于出现“买棺材比买药材便宜”的现象。从公共管理的立场看，就可以合理地预期矿难会因为高昂的死亡赔偿成本和处罚成本的提高而得到某种程度的控制。总之，行为标准设定了行为的基本准则和最低要求，技术标准为所有与人们生活相关的物品设置了基本的品质和质量要求。标准的价值不仅在于技术层面的精确、科学和统一，也在于它能够增进社会的秩序、安全、信任和预期。

（五）标准意味着权威和强制作为指导行为的规范或准则，公共管理中的标准内含着两种性质的权威。一种是基于科学技术的知识权威，一种是由政府强制性支持的管制权威，而且两者通常是交织在一起的。因为“标准……具有凝聚知识和技术状况、确定在期望和经济或技术上的可行性之间的折衷的效能”，[1](41)技术标准所确定的规范、限制或要求，是科学技术规范性的逻辑要求。因此，技术标准通常有着不容质疑的科学权威。行为标准是由政府机关制定，并通常表现为一定的法律、法规和行政规章。政府及其职能部门作为公共权力的代表，负有执行这些标准的义务。逾越标准就意味着制裁和惩罚。标准因而顺理成章的具有了强制性的权威。补办一张身份证的收费标准是5元合理，还是20元合理？撞红灯是收100元合理，还是200元合理？国家赔偿是否应该考虑对公民的精神赔偿？一些管理标准的“取值”问题，从来是不乏争议的。诚然，这些标准也体现了某种程度的成本分析和理性计算。至少公共管理机构可以自我证明它们制定的收费标准是完全合理的，而且这种证明通常不会被要求公开。但与技术标准的科学性相比，它们显然具有某种“统治者意志”的性质，并且受到公共管理部门“垄断性”这一事实的强化。事实上，不管这些合理性的限度如何，只要设定了一个标准，这些标准作为政府的法规或规章，就具有了法律权威的色彩。诸如国家赔偿标准和死亡赔偿标准等赔偿标准、税务机关和政府机关的各种收费标准，不管这些费用标准如何被认为不合理，一般情况下，如果政府没有修订标准，就必须被遵守，否则就会受到强制性制裁。而且，对于政府机关的各种行为标准和收费标准，即便认为它是不合理的，但根据我国现行法律，由于不能对抽象行政行为提起诉讼，个人作为行动者也根本无法与政府分庭抗礼。更关键的是，个人但凡与政府打交道，或者是有求于政府机关，或者是被政府职能所管制，地位差异明显，力量对比悬殊，这都增加了个体抗拒标准执行的难度。

（六）标准能够明确责任标准规定了一定的情景或环境下必须采取的行动，“是评估各方责任的决定性工具。”[1](41)标准通常采取一种“如果……，那么（只能）……”的陈述句式，这样将事实（原因）与后果（结果）之间的关系有机地联结起来。一般说来，只要作为标准前提的事实（原因）成立，那么作为结果（后果）的事实也必须成立。并且标准所联结的事实关系通常是一种充分必要性的逻辑关系。比如，如果交通违章“违反规定进入专用车道内行驶的”，就要根据罚款标准“罚款200元”，这里的“违反规定进入专用车道内行驶的”这一事实构成“罚款200元”这一事实的充分必要条件。如果建造造纸厂，就必须按照造纸工业污水污染物排放标准排放污水，“建造造纸厂”这一事实同样是“按照造纸工业污水污染物排放标准排放污水”的充分必要条件。如果发生食物中毒，就要追问是否合乎食品卫生标准和产品质量标准；一条河流是否被污染，就要检测水质是否合乎环境污染标准；发生交通事故、医疗事故、飞机失事、矿井坍塌、食物中毒等恶性事件，政府的职能部门，就需要调查取证，根据明确的标准鉴定事故责任、伤亡等级，对受害者和受害者家属做出赔偿，并根据鉴定事项收取一定的鉴定费用。如果是房屋拆迁，必须根据土地征用条例的补偿标准进行补偿……标准将事实（原因）与后果（结果）之间的关系逻辑性地联系起来，从而为判断事实后果并追究行为责任提供了准确的依据。严格的标准化管理，最大限度地减少了人们行为的随意性和自主性，从而保证责任的清晰和明确。在根据标准处理问题的情景下，对问题的处理成为一个技术问题，而避免了或排除了某些不必要的价值争论。标准所涉及的责任主要可归结为两个方面：一是标准管理对象的后果责任，既根据标准办事，偏离或者违反标准即承担相应的责任。生产厂家要根据产品质量的国家标准保证产品合格；驾驶员违反交通规则就要被处罚；违章建筑或是被罚款，或是被强行拆除；对特定的来访人员给予相应的接待标准等。二是政府及其职能部门所承担的制定和执行标准的公共责任。一方面，政府应根据社会需要发展和完善标准化体系，做好标准化的推广工作；另一方面，政府应严格执行已经被制定的标准，做好监管工作，通过标准化的管理来创造一致、秩序和公平的社会环境。

现代政府与公共标准

标准是公共管理的重要工具。制定并运用标准是公共管理的重要工作。在国家标准化的管理体系中，国家扮演着一个重要的角色。这种角色通常可以从以下三个方面来看。

（一）标准是公共管理的重要手段根据法治的理念和原则，公民行动的逻辑是“法无明文禁止即自由”，但对于政府而言，“法无明文授权即禁止”。公共行政是行动中的法律，其一切行动都必须有法律依据。只有当其在某种确定的法律规则下行动时，才能谈得上是“依法行政”，政府才能为自己赢得尊重和权威。在20世纪的大部分时间里，公共行政的一个重要趋势就是，赋予标准化服务以很高的价值。推动标准化服务趋势的一个关键因素是官僚主义的假定，即认为同等对待就是公平，如果同等地对待每一个人，那么就是公平地对待每一个人。“好的政府被理解成就是标准化的政府，反之，标准化的政府也就是好的政府和有效率的政府。”[2](51)标准或者是一项行政法规或规章，或者是一项法律。无论是其存在形式或其实施方式，它都兼有法律和行政的双重性质。标准的公开宣示，表明政府相关的职能部门对此领域的干预和权威，并承诺对无序和混乱承担起进行规范的责任。根据既定的标准来实施制裁或惩罚，通常是公共管理的一项常态性工作。标准允许政府以标准所设立的行为限度来约束行政人员和约束公民或法人，以保证最低限度的一致、统一和秩序。作为一种公共管理的手段，标准是一种关于如何行为的简明信息，比之于其他手段如经济手段及思想教育手段等，具有明显的准确性、精确性、可操作性和权威性。一些专业领域的政府职能部门、如卫生及防疫部门、工商公共管理机关、税务机关、质量检验部门等，乐意采用标准作为管理手段或规制方法，这是一个重要的原因。

（二）政府是标准的制订者不要说500年前的历史，仅仅在50年前的社会，标准化问题都还不是一个社会管理中的重要问题。工业化时代企业生产技术标准的发达，也促进了整个社会全面的标准化。既然标准是一种重要的公共物品，政府就责无旁贷地担负着提供这种公共物品的义务。“在大多数机构软弱、市场不发达的国家，只有政府具备确定和实施标准的权威性和可信条件。”一个基本的事实是，社会生活中的几乎所有重要的技术标准，以及所有关乎人民群众生活和生产的重要物品的技术标准，如工程建设标准、食品卫生标准、死亡赔偿标准等，都是由政府直接或间接制定的。一些行业性标准，虽然为行业领域自身技术发展和社会需要的合力所推动，但如果要获得足够的权威，它就要得到政府的认可或支持。制定和执行标准要求政府设立专门的机构和部门来负责这些标准的和制定。穷国与富国的区别在于，穷国几乎没有机构来验证商品质量，制定标准和强制执行，并收集和那些为商品交易所必须的信息。这往往损害穷人的利益。在经济和社会快速发展的时期，通过和制定科学的标准来服务于社会，是政府的责任。当然，标准的制定不是一劳永逸的事情，政府应该随着科学技术的发展和社会的需要而对标准进行必要的修改。比如我国现行的《生活饮用水卫生标准》，是卫生部1985年制定的国家标准，已经远大大落后于国际上的饮用水水质标准。但由于多方面的原因，20多年了一直没有得到修订。给广大人民的生活和卫生带来了很多严重的问题。这就要求政府及其职能部门应当根据经济和社会发展的情况及时修订一些与国计民生密切相关的管理标准。

（三）政府是标准的监管者和执行者对政府而言，标准的制定实际意味着承认该领域政府干预的必要性，这同时意味着必须一些相应的机构和部门来承担这种监督和管理责任。作为一种对行为实施严格限制的要求和义务，标准不是自足的。它需要政府的强制性监督和执行。制定标准而不监督标准的实施，对各种偏离标准的情况不闻不问，听之任之，这种虎头蛇尾的情况最是损害政府法制的权威。对于很多政府机关而言，制定和实施标准既是该部门设立的原因，因而也是该部门的任务和职责。标准既是其行动的前提，又是其行动的约束和限制。对于技术标准而言，比如环境质量标准、水质标准、卫生标准，如果缺乏有效的监管，机会主义和逃避主义就会大行其道。在著名“苏丹红事件”和“劣质奶粉事件”等例子中，政府监管的缺位无疑是问题坐大的一个主要原因。就行为标准而言，政府作为标准的执行者，事实上也充当着一种中立裁判的角色。在行为标准的实施中，如果缺乏政府权威的裁断，那么诸如交通事故赔偿、房屋拆迁补偿、矿难死亡赔偿这一类的事情，最后就只能由当事人双方之间的争斗来做出最后的决定，而诸如收费、收税和罚款一类的标准，就只能任凭行政人员自行其是，或纵容行政人员与相对人之间的私下交易。对于那些直接针对政府部门及其行政人员本身的标准，比如政府接待标准、公文制作标准、着装标准、收费标准等，政府制定这些标准本来就是要让行政人员和政府部门来遵守的，所以政府更是这些标准的执行者和监管者。