美国公共管理的支撑

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一、美国标准体系

美国生产力和公共管理水平一流，标准化水平也是世界翘楚。世界上最早的标准化机构主要诞生在美国，如美国电气与电子工程师协会（IEEE）、美国保险商实验室（UL）、美国材料与试验协会（ASTM）、美国机动工程师协会（SAE）等。得益于美国雄厚的经济技术水平、市场化能力和崇尚自由的传统文化，美国的标准体系以民间为主导，独立、复杂、独一无二。在这个体系中，美国政府对标准化作用的认识是逐步加深的，可以说政府应用技术标准支撑公共管理的许多战略设想，也都来源于民间智慧，甚至可以说由民间丰富的实践经验提炼而成。实际上，上世纪六七十年代，以国防部为代表的许多政府部门对标准化重要作用的认识已逐步到位，曾试图将民间标准化活动纳入政府管理，但未获成功，双方妥协的成果直接催生了《1996国家技术转让和进步法（NTTAA）》。NTTAA承认美国标准体系以民间自愿标准为脊梁，以SDO、行业、政府之间的合作、沟通为基础，明确要求各政府机构及其工作人员履行参与国内外自愿标准活动的职责，将完成部门的行政目标与标准化活动结合起来，尽可能消除政府自行制定独用标准的现象。NTTAA以立法的形式要求美国政府部门和机构尽可能采用VCS，并主动积极参与VCS的制定。NTTAA的宗旨是精简标准的制定和实施，促使美国政府部门不断采用以协调一致为基础的自愿性标准取代政府部门专用标准。只有当无法使用VCS或使用VCS会造成与现行法律相冲突的情况下，联邦政府各部委才可以决定选用其它标准，但须依照NTTAA，将为何使用其它标准的理由通过商务部下属的国家标准与技术研究院（NIST[1]）通知总统行政和预算办公室。这个体系中，NIST拥有协调、指导、监督联邦各级政府部门标准化相关活动的法律地位，联邦政府各部委通过NIST提供的平台与其他部门进行协调。NIST下属的标准政策跨部门委员会（ICSP）协调联邦政府各部门更多地采用VCS。ICSP由NIST院长代表商务部长担任主席，其成员由所有联邦政府各部委的标准执行官组成，定期召开协调会议，类似于我国标准化工作联席会议。在NT-TAA颁布之前，ICSP并未起到太大的作用，但在NTTAA颁布之后，其协调工作就具有了法律依据。ICSP致力于发现和解决影响联邦政府各部委的交叉问题，并指导各部委正确采用VCS。此外，ICSP还邀请SDO等标准制定组织商讨解决交叉问题，并制定解决共性问题的战略。这个体系中，ANSI是美国国家标准的批准机构，也是美国官方认可的民间标准机构的协调中心，与美国商务部及其下属机构有着密切的联系。ANSI本身是非盈利性质的民间组织，并不制定技术标准，而仅作为标准活动的协调机构和信息交换平台。美国数百家SDO虽说大多数均为行业组织，彼此重叠交叉并不多，不过一旦出现交叉和重叠，就由ANSI提供协调平台，尽可能地保证技术标准活动的协调一致。ANSI并没有强制执行的能力，但美国的SDO在这种协调机制下却几乎均能达成协调一致。总之，美国的标准体系就如下图1所示，NTTAA是美国标准体系的法律基础，以ANSI为代表的众多民间标准机构是美国标准体系的脊梁，而以NIST为代表的众多政府公共管理部门则是该体系的重要组成部分。

二、通过标准化活动保证公共利益

美国民间SDO往往拥有所在行业大量的一线技术专家作为会员，如ASTM拥有全世界300多个国家的3万多会员，ASME更是拥有12万会员。各民间标准制定机构在标准制定的流程上可能略有差异，但在本质环节上都是一致的。标准制定过程全程都是由一线行业专家起草、修改，特别要求在各阶段的投票中，消费者、政府等公共利益代表要占一半以上的比例，这保障了标准的公益性。同时，由于许多行业专家也是所研制标准的用户，从而确保标准符合市场需求、能够获得广泛应用。消费者利益、环境质量、公共安全等公共利益的保护一直是政府最重要的管理职能。美国政府通过全程参与相关标准研制活动，直接将保护公共利益的目标传递给各参与方，特别是为数众多的潜在公共利益破坏方（制造商代表），培养大家的公益意识；同时，集中数以万计民间一线专家的集体智慧，通过研制切实可行的具体标准，保障公共利益。美国消费品安全委员会（CPSC）在过去15年里，与相关SDO合作制定了300多个VCS，而只颁布了35项强制法规。例如，CPSC和燃气器具行业协会合作，通过研制各种容量储水式热水器的阻火器安全装置要求，成功地避免了室内火灾的发生，既实现了CPSC的安全管理目标，又保证了燃气器具生厂商的自觉遵守，是CPSC和生产商一起利用标准化活动，保障消费者安全、维护消费者利益的成功案例。在环境保护方面，联邦政府各部委通过与SDO的合作，也有不少成功案例。例如，上世纪80年代，地下石油罐泄漏（UST泄漏）事故大量发生，而美国环保署（EPA）的清理速度严重滞后，到1995年仅完成了1/5的污染清理，还有近30万起污染事故来不及处理，此外还面临每周1000余起的新污染。最后EPA向ASTM求助并得到响应，后者邀请来自10多个不同行业的400多位专家共同研制了标准E1739[2]，提出了以3级处理方法为核心的8步清理UST污染方法，大幅度提高了清理速度，节省了数10亿美元的污染清理费用，结束了EPA的噩梦[3]。公共安全始终是美国政府重点关注的领域，而CPSC更是在与SDO合作中受益匪浅。例如，由于在1991～2000年间收到160多起由百叶窗绞绳引起的窒息事故报告，CPSC与美国安全工程师协会（ASSE）以及窗帘生产行业合作，共同指导居民正确使用2001年以前制造的百叶窗，避免因使用不当对儿童及青少年的伤害事故。窗帘安全理事会（WCSC）根据CPSC的建议，在2002年了标准ANSI/WCWAA100.1－2002，规定了各种百叶窗的安全要求，大大降低了因百叶窗的滚珠链、绞绳以及其他活动部件引起的青少年伤害事故。

三、通过标准化活动增强相互合作

美国34个联邦政府部门、2700多个政府机构都有制定技术标准的权利。这些行政管理部门各自独立，如果不进行协调，在完成公共管理目标时必然会出现重复管理、标准不统一等多种问题，造成管理上的混乱和资源的极大浪费。因此，只有加强政府部门的协调一致、政府与民间各利益方的信息共享，才能提高全社会的协调性，实现公共管理效益的最大化。政府部门的协调一致包括联邦政府各部委之间和各部委内部的协调一致。前者主要通过ICSP实现协调一致，后者则通过内部设立的标准执行官（SE）及其标准项目办公室，迅速实现部委各部门间的协调一致。如规定政府人员在参与民间SDO的VCS活动前，必须适当准备；若有多个部门共同参与，则在参与活动之前，各部门的代表必须进行协调，保持政策观点彼此一致；在参与活动过程中，政府代表表达的观点都应代表政府，且必须前后一致。这些规定确保了部委内部的协调一致。政府与民间组织的信息共享，则通过与相关的SDO长期保持密切联系来实现。政府代表通过与民间SDO工作人员的对口联系，随时了解其所涉及领域的民间技术标准活动情况，一旦有与本部门相关的标准化活动，就会上报SE，派员全程参与。在具体的参与活动中，政府代表随时了解行业现状，传递政府管理目标和执法监督信息，实现政府与民间各利益方的信息共享。

四、通过标准化活动降低管理成本

美国经济高度发达所带来的公共管理对象数量庞大，对技术指标的要求很高，但政府部门所拥有的资源相对来说却很有限。由于技术标准的制定和实施通常是以时间、人力、技术、资金及配套设施等为基础条件的，因此联邦政府各部委重复制定的标准不仅会带来管理上的不确定性，而且也会造成公共资源的极大浪费。广泛采用民间标准组织制定的VCS，可以充分利用民间优质的技术资源和专家资源。美国DOD一直是NTTAA的有力推动者。DOD对标准的制定和维护资源消耗惊人，且由于专家数量有限，标准质量得不到保证。因此，从上世纪60年代起DOD就开始了以“尽可能采用民用标准代替军用标准”为主要内容的军标改革。据统计，到1999年DOD已经成功采纳了9500多个民间VCS，工作效率显著提高，节约经费超过1亿美元。例如，2009年，为减少误伤友机的事故发生，DOD仅通过采用《通用防空询问系统（CommonAirDefenseInterrogator）（第5版）》修订标准，就为国防部节省了3100万美元。

五、通过标准化活动抑制官僚主义

美国的标准体系分散、独立，但政府内部的标准管理模式却高度集权，NTTAA对政府部门采用VCS和参与民间技术标准活动有着严格的规定。NTTAA要求政府部门将采用VCS作为本部门实现政策目标或活动的措施之一，并规定只要此类标准活动与本部门相关，就应当全程参与其中。同时，NTTAA还要求政府部门对于不采用VCS的理由通过NIST向总统行政和预算办公室汇报。这种严格的规定要求政府官员必须长期与相应SDO保持紧密联系，全程参与其标准化活动，并在参与过程中详细记录活动内容以备审查。此外，联邦各部委都在NIST的指导下，建立了一系列内部的标准化工作管理和监督程序，将政府人员参与标准化活动的内容细化，将绩效考评的指标具体到每一个细节，确保了政府人员积极参与标准化活动。由于VCS活动频繁，政府工作人员工作量很大，一个人常常要同时参与几个甚至十几个技术标准活动。如果在SDO的标准化活动中采取官僚作风，势必导致民间专家的不配合，从而令工作量倍增，得不偿失。正是这种管理机制，促使政府部门及其工作人员在参与民间标准活动时，认真对待，避免官僚作风，并积极建立与民间专家的良好个人关系，保证政府职责能够得到较好地体现。

六、总结

虽然在公共管理中，协调各利益相关方是一件复杂的工程，但是美国政府创造性地开辟了依靠标准体系和标准活动平台来协调公共事务相关利益方的途径。通过积极且平等地参与民间标准活动，一方面，可以让政府管理目标在高质量的标准中得以顺利体现，另一方面，政府工作人员与民间一线专家建立起的广泛而深远的网状联系，有利于广开言路，提高政府决策的科学性和政策的柔和性。此外，政府积极参与和采纳民间标准，既降低了自身的责任风险和财政负担，也在无形中拥有了许多行业一线专家资源，并减轻了自身在公共管理中的技术负担。美国的这种分散、独立、民间主导的标准体系为其公共管理提供了重要的支撑，取得了意想不到的成功，也为我国的公共管理标准化建设提供了有益的借鉴。