论新公共管理与公务员职业化

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一、新公共管理与公共行政改革

任何国家立足于世界民族之林，都希望持续发展、提高国民生活水平，关于“国家竞争力”的定义及指标，迈克•波特以及洛桑国际管理学院(IMD)、世界经济论坛(WEF)的有关专家都一致认为政府职能的发展是国家追求永续发展的最重要指标。从上个世纪80年代开始，以英国为首的很多发达国家开始进行行政改革，主要源于全球性的政府财政萎缩(见)。GeraldECaiden认为上个世纪80年代对政府行政体制的彻底检讨及激活政府组织的全球性努力，主要源于全球性的政府财政萎缩，以及希望用最少成本换取更多实效的需求。由于民众持续对政府施压，要求增加干预措施，很多政府不得不推出一些临时性的对策，这些对策却导致大量的借款、史无前例的国债发行、通货膨胀的加剧、货币贬值。另外，政府也必须缩小组织规模，以减少支出、人事、投资及服务成本，以期有较高的生产力及较好的绩效;同时为改善在世界经济体系中的地位，政府也不断地被迫调整其角色与策略。英国经济学家凯恩斯于1936年出版的《就业、利率和货币的一般性理论》，主张政府应积极参与及介入市场经济活动，增加支出以减少失业;运用税收、补贴等财政政策影响市场经济，以加强政府经济调控来振兴经济，强调政府对经济的干预和宏观调控。然而，政府的介入与运作并未如预期的那样弥补市场机制运作的不足，原因在于:政府机构缺乏竞争力，这是主要原因，官僚体系没有生产成本的压力，生产力落后，效率低下，造成资源浪费;许多公共事业或为自然垄断，或由法律赋予垄断地位，容易形成重复建设和过度投资，造成资源浪费;政府官僚组织无效率控制，虽然政府机构制定法令规章规范官僚体系的运作，但实际上由于信息不对称，行政控制的效率极为低下。近年来，许多国家已经深刻体会到，政府干预经济体系运作也有缺陷，政府相比市场而言同样存在很多不足，于是提出利用新公共管理等推动行政改革。目前，学界对行政改革的分析架构，大致有三种:管理主义，即主张针对行政组织及其功能对症下药，提高行政效能、整肃贪渎和加强便民服务;社区主义，结合政治力与社会力，寻求自下而上的建构“公民资格”、塑造社区意识，以凝聚公民社会，确立民主社会;自由主义，主张除保留必要的政策规划及执行功能外，政府将绝大部分工作还给市场运作，集中力量以发挥行政效率。经济合作与发展组织被认为是新公共管理改革的主要推动力量之一，也被看作是新公共管理的典型。该组织明确提出了新公共管理范式的一般性原则，包括:以效率和产出而非仅仅以过程为结果;顾客导向;竞争和选择;授权;在可能的地方建立内部市场机制并运用以市场为基础的手段;按照购买者和提供者在政府的利益之间进行区分。有学者提出行政改革的两条途径:一是治理传统，将文官体制视为政治制度的组成，是国家的产物，行政改革针对的是扮演政府与被统治者之间联系角色的政治机制，强调如何调整、强化与发展其功能;二是采取管理主义，以新公共管理为代表，认为文官体制强调的就是效能与效率的提高。我国行政改革始于十四大。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路，明确行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。改革至今已经历了从政策调整到体制创新的阶段，改革已越来越多地触及深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。效率作为行政体制改革的核心目标，已是共识，这与新公共管理所追求的目标在本质上是一致的。首先，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，我国自然也不例外。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务，或者在保证一定服务水平的条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构规模，削弱过度职权，降低社会成本，提高工作效率。我国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等方面，对传统低效的“大政府”进行改造，建设适度规模的高效政府，从而有效制定政策、执行政策、调解矛盾、整合利益差异，顺应并推动我国社会经济的现代化发展。其次，提高效率也应当是我国行政体制改革的一个优先目标。我国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键转型阶段，社会主义市场经济正进入经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统，这主要表现在两个方面:其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”。

二、新公共管理视角下的人力资源战略

人力资源管理是政府等公共事业管理部门的一项核心管理职能。对政府部门而言，人力资源管理就是公务员管理，而在其他公共事业部门，人力资源管理就是公共人力资源管理。传统行政管理部门没有把人力资源管理作为重要管理任务，当然也不可能把人力资源管理作为一项核心战略来落实，而仅仅是作为一项人事制度来进行管理。近年来，随着公共行政部门管理改革的推进、新公共管理的推行，人力资源管理和人力资源战略开始进入学界和实务界的关注范围。人力资源管理之于企业组织的重要性，与公务员管理之于政府组织的重要性是一致的，新公共管理下提高政府部门效率必须加强人力资源管理。从国外的新公共管理实践来看，人力资源管理已经成为落实和推进新公共管理的重要而有效的工具。人力资本战略管理已经成为美国对公务员制度进行改革的重要工具和方法。美国联邦政府近十年来不断进行公共行政改革，其中包括公务员制度改革。1993—2000年，克林顿总统发动了一场以“国家绩效评估(NationalPerformanceReview)”命名的重塑联邦政府运动，并进行了公务员系统的“重塑人力资源管理(ReinventingHumanResourceManage-ment)”改革。2001年开始，布什总统推行称之为“总统管理议题(President’sManagementAgenda)”的新一轮联邦政府改革。无论是企业组织还是政府组织，人力资源管理都是其核心管理职能。一方面，组织的运营和管理需要有人员来维持，另一方面，对这些人员的管理也是其中的一项重要工作。如果把公务员管理作为政府的人力资源管理，那么人事部门就是人力资源管理部门。现代人力资源管理理念认为，人力资源管理不仅仅是传统人事管理，而应该是作为落实组织战略的重要手段和工具，作为配合辅助实现公司战略的重要渠道，这就是战略性人力资源管理的核心理念。著名管理学家彼得•德鲁克于1954年出版了《管理的实践》一书，第一次提出了“人力资源”的概念。此后，人们对人力资源进行了深入探讨。归结起来而言:人力资源管理是管理人员所具有的一种管理职能，目的是为了对工作场所的个体进行管理，包括理解、维持、开发、利用和协调，从而实现个人、企业和社会利益的统一。人力资源战略管理命题正是源于企业界的“战略性人力资源管理(StrategyManagementofHumanResource)”。从概念变化的历史进程来看，人力资源管理主要经历了三个阶段，即人事管理阶段、人力资源管理阶段和战略性人力资源管理阶段。人事管理的起源久远，伴随着组织的产生而产生，如古代军事组织中的人员管理。现代意义上的人事管理是伴随工业革命的产生而发展起来的。19世纪的工业革命中产生了大机器生产方式，它不仅加强了人与机器的联系，而且使员工的规模大量增加，从而也使对员工的专门管理成为必要内容。19世纪的人事管理确定了现代人事管理的基本职能，如人员招聘、监督、工资和福利等。战略性人力资源管理正是认识到人力资源、人力资本对组织的重要性，人力资源的质量直接关系到公司战略目标能否实现。因此，战略性人力资源管理相对于传统人力资源管理，把人力提到了更高层次。这一点与新公共管理的核心理念是一致的。尽管对新公共管理的目标有很多理解，但重视效率是毫无争议的。提升政府绩效，必须进行业务流程再造，同时也要真正提高公务员的素质和能力。应该将公务员管理放到更广阔的空间加以考虑，通过培训、考核、激励等多种方式提升素质、增强能力，更重要的是在公务员的招聘录用中应该考虑从整个政府组织的核心战略出发，构建战略性人力资源管理框架，落实人力资源管理战略目标规划，明确公务员录用的标准和能力素质体系，招聘录用合适的人员。这也是战略性人力资源管理的核心流程。

三、公务员职业化之路的选择与实施

新公共管理视角下的公务员管理应该基于战略性人力资源管理。我国公务员管理制度不断深化改革和向战略性人力资源管理靠拢的关键，在于如何使公务员职业化，在于构建有效的公务员职业化体系。新公共管理提倡节省开支，提高效率，增强政府组织的竞争力乃至国家的竞争力，人力资源战略显然在其中扮演重要角色。如何构建符合政府组织战略导向的人力资源管理体系是核心问题。公务员职业化体系是基于战略性人力资源管理理念，以公务员能力素质模型为基础，以人力资源管理核心流程为横向体系的整合系统框架。公务员职业化体系的纵向体系是构建公务员的能力素质模型，这是公务员职业化体系的基石。成熟有效的公务员能力素质模型，是人力资源管理横向体系的核心，贯穿于公务员管理的整个流程。公务员能力研究属于能力研究的范畴，心理学研究者从不同角度给能力下定义。有的学者认为，能力是熟练和技能的综合，常用“Ability”这个词来表示。有的学者认为，能力是人类生来就有的“潜能”，是人们生理活动的“能量”，常用“Capacity”来表示。苏联心理学家捷普洛夫认为，能力是顺利地完成某种活动所必需的心理特征。能力的类化经验说认为，作为个体心理特征之一的能力，是类化了的经验，是概括化、系统化了的知识与技能。公务员能力素质模型应该由公务员职业素养、职业行为和职业技能构成。职业素养是公务员能力素质模型的基础，也是公务员能力素质模型中最重要的内容。美国《哈佛商业评论》评出了9条职业人应该遵循的职业道德:诚实、正直、守信、忠诚、公平、关心他人、尊重他人、追求卓越、承担责任。这些都是基本的职业化素养。政府无法对公务员职业化素养产生强制性的约束力，职业化素养主要体现在公务员的自律上。职业行为主要体现在遵守政府等公共事业部门的行为规范方面。各行业有各行业的行为规范，每个企业有每个企业的行为规范。一个职业化程度高的员工在进入某个行业、企业后能在较短时间内，严格按照行为规范来要求自己，使自己的思想、语言、行动符合自己的身份。职业化行为规范主要体现在做事情的章法上，而这些章法的来源，一是长期工作经验的积累;二是组织规章制度的要求;三是通过培训、学习。通常，政府组织可以通过监督、激励、培训、示范来形成统一的公务员行为规范。职业技能是对工作的一种胜任能力，大致包括两个方面:一是职业资质和资格认证，二是职业通用管理能力。在组织中，每个人都不是一个独立的个体，必须与上司、下属等交往，形成一系列的关系链，在这些关系链中，必然就产生了向上级的工作汇报、向下级的任务分配，以及同事之间的沟通、协作与配合等活动，同时，一个公务员还必须对自己进行有效管理，如时间的管理、心态的管理、突发事件的处理等。公务员能力素质模型构成公务员职业化横向体系，在横向体系上还需构建职业化的纵向体系框架。按照人力资源管理流程的观点，将公务员职业化的纵向体系归纳为三个流程模块:公务员职业化的录用和配置机制、公务员职业化的培训机制、公务员职业化的激励和考核机制。从录用和配置机制构建来看，公务员考试录用制度已经比较成熟。在近年来公务员录用考试的实践中，考试程序严谨，漏洞较少，特别是公共科目的考试程序基本为公众及社会所认可。然而，从科学化的角度、公务员职业化体系的构建角度来看，制度还存在一些问题，主要是尚未将公务员的能力素质模型与招聘结合起来，尚未将战略性人力资源管理的理念与公务员录用和配置结合起来。因此，加强公务员考试录用制度的科学化建设是非常重要的，特别是在落实公务员职业化方面。公务员走职业化道路的必要条件，是结合公务员职业化的纵向体系，结合公务员的职业素质模型和能力要求模型，构建新型的考试录用举措和方法。从公务员培训机制构建来看，培训已经成为保证公务员职业化运作的重要手段。公务员提高自身的素质，不仅要依靠自己学以致用的经验积累，更要依靠公务员培训机构组织的高层次、高起点、高水平的培训活动。理智的决策者必须把公务员培训提到重要位置，认真思考和研究并积极付诸实践。公务员培训制度是国家公务员制度的重要内容，是提高公务员素质，建立优化、精干、廉洁、稳定、高效的公务员队伍的重要措施，是造就一大批德才兼备的政务活动家和行政管理人才的必要保障。以公务员能力素质模型为基础，设置有效的培训方式和培训内容，构建具有针对性的培训体系将是建设公务员职业化体系的重要步骤。从公务员激励和考核机制构建来看，激励和考核机制成为识别和保障公务员职业化的重要手段。公务员激励是指创设公务员需要的条件，激发其动机，使之产生实现组织目标的特定行为的过程，更强调调动公务员积极性并对其行为目标的选择起引导和制约作用的一系列制度性措施。在我国公务员管理中，激励机制主要体现在奖惩、考核、职务升降、在职培训、工资、聘用、竞争、辞退等环节，与公务员保障机制、竞争机制、更新机制和防腐机制紧密相连、密不可分。以公共权利为基础的公共部门代表着公众意愿，是不以市场取向和经济利益为目的的利益群体。现代意义的政府部门吸纳了青年中的管理精英，因为他们不仅精通相关专业知识和管理经验，更重要的是，他们具备优秀的素质和为民服务的人本思想。