公共管理嬗变思考

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一、官僚制行政

官僚制行政的理论基础是政治行政二分法、官僚制理论和科学管理理论。它建立在法理型基础之,强调专业化、职业化、层级控制、命令服从和规则化。它以政府为中心,以经济、效率等为主要价值取向,以民主、法治为运行体制基础,以法治为管理方式。[1]它与西方工业社会的公共管理相适应,促进了西方资本主义的发展。它的运行体现了科学精神、法治精神和理性精神,有利于摒弃经验管理过程中人为因素和人治因素,避免任意专断和感情用事,提升理性和效率。官僚制行政还增加了公共管理活动的可预见性,即政府行为应是依循法理的法治,而不是任意专断的人治;政府行为应公开透明而不是暗箱操作;政府行为应符合民意,而不是其自利行为。随着西方经济社会的向前发展,官僚制行政却越来越不能适应时代进步的要求。一方面,官僚制行政表现出越来越多的弊病:政府权力扩张、政府职能范围扩大,政府规模膨胀、政府财政增大;机构臃肿、人浮于事、官僚主义;行动迟缓、墨守成规、繁文缛节、衙门作风、力不从心以及低效等。[1]另一方面,随着西方各国由工业社会向后工业的转变,社会环境瞬息万变,科技革命、信息革命和知识经济的发展日新月异,全球化、市场化、民主化成为时代潮流,公民教育不断提高,公民权利意识不断苏醒。官僚制行政却“削弱了经济,威胁了民主,压迫了个人,缔造了魔鬼”[2]虽然官僚制行政在西方已经发展到了不能适应时代需求的地步,但是,我们应该清醒认识到,官僚制行政在西方遇到的问题和在中国遇到的问题虽然有共性的地方,但也却存在巨大差别。官僚制行政产生于西方国家,官僚制行政的优越性在中国并没有得到充分发挥,可以说对于中国而言有些水土不服。比如,官僚制行政的法理型权威在中国还不是完全实质性的,有些仅仅是形式意义上的法理型权威。权威的实际来源有时是“魅力型”领导,有时是是“魅力型”与“合理—合法型”的混合,貌似现代实则落后。因此,官僚制行政在当前中国的最大特点是传统因素渗透于现代制度之中,表现出“现性不足”或“现代官僚制不足”,在公共管理实践中常常体现为党政不分、重人治轻法治、人格行政、官僚主义、裙带关系、机构职能不合理、专业化分工不健全、各种制度不完善、行政权力越位、缺位或错位等方面。这种非理想化的官僚制行政严重制约着公共管理实践对理性与效率等价值的追求。因此,当前我国的公共管理实践需要一种理想化的官僚制行政,需要充分发挥官僚制行政的长处,需要尽可能减少人为因素的干扰、降低人格行政的弊端。究其原因,这和我国的政治文化传统以及经济发展阶段等因素有关系。从政治方面来讲,我国经历了一个漫长的封建社会。自秦至清,我国一直受着封建专制政体的支配,封建专制主义的残余仍然没有被清除干净。封建专制主义的影响不会随着封建制度的解体而消失,相反它会对现行官僚制行政产生深刻的影响,如理性精神的缺失、家长制作风、特权现象、官僚主义、任人唯亲、法治观念和现代契约观念淡漠等。从经济方面来讲,当前我国正处于社会转型时期,市场体制以及适应市场体制的行政体制尚未完全培育起来。我国当前的官僚制行政可以说具有以理想官僚制为主,兼有封建官僚制遗存、理想官僚制不足和新型行政体制正在建构的特征。

二、超越官僚制行政面临的困境

服务行政是随着人类社会从工业社会进入后工业社会而兴起的一种公共管理范式,代表了公共管理范式发展的趋势。它倡导政府与社会的合作共治,主张政府和民间的对话与信息交流,实现政府与社会之间的力量均衡。它以公民为中心,以公平、民主、法治、责任等为价值取向,以权力共享、公民参与、合作治理为管理形式。服务行政的理论基础有美国登哈特夫妇提出的新公共服务理论和中国学者提出的公共服务型政府理论。新公共服务理论中包含的公共管理原则可以被概括为以下几个方面:(1)服务而非掌舵。政府的作用在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非控制或驾驭社会。政府在社会中主要扮演调停者、中介人甚至是裁判员的角色。(2)公共利益是政府的目标而非副产品。政府要致力于建立集体的、共享的公共利益观念,创造共享利益和共同责任。(3)战略地思考,民主地行动。公众参与是实现公共利益目标的重要保证。(4)服务于公民而不是顾客,公务员的责任不是单一的。政府要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系,并关注宪法、法律、社区价值观、政治规范和职业标准。(5)重视人,而非重视效率。中国国内的公共服务型政府理论经历了从1995年第一次提出“服务行政”概念,到1998年国内学术界将其作为一种全新的行政模式,再到21世纪初国内学者对服务型政府做出的多方面理论探索,将其作为一种全新的建立在服务精神和服务原则基础之上的社会治理模式进行论证和建构。服务行政的理论价值在于它在某些方面超越了官僚制行政,弥补了其缺陷和不足。这是因为官僚制行政过分强调政府权威,强调层级制和管制行为,因此排斥了公民参与,不可避免对政府在新时代背景下公共管理服务行政主张政府应认识到公民权对于民主治理是至关重要的,公民的政治身份意味着个人在政治社会中的全部价值内涵,表明一个人不仅应追求个人利益,还应对他人对社会负有责任,正是这种民主责任意识带来了对公共利益的普遍认同。因此,服务行政要求官员要对全体民众负责,积极推动公民参与,官员们的职责由官僚制行政的控制变成了提供更多服务然而,在公共管理实践中,服务行政要超越官僚制行政存在着巨大困境。在当前的公共管理实践中,官僚制行政并未被全面超越,所谓摒弃官僚制只是一种激进的口号而已。服务行政还没有完全落实到实践,也不具有普遍性,仅代表着一种发展趋势,因此很难说官僚制行政已经发生了彻底的改变。相反,当前官僚制行政仍然具有积极意义。

官僚制行政所主张的组织结构、管理方式和价值观念等都有其合理因素。在组织结构上,任何公共管理组织都是按层级化设计的,这种设计规定了公共权力的运行方向、领导的指挥线路、信息的传递渠道和管理人员的职责权限,是公共部门有效活动的组织保障。在管理方式上,官僚制行政以权力为轴心,通过计划、组织、指挥、协调、控制等环节,对全社会实施强制性管理,可以说这是集体行动中迄今为止最为有效的管理方式。对中国而言,超越官僚制行政还面临着其他问题。从所处的历史方位上来看,近些年来西方发达资本主义国家已经率先进入向后工业社会转型的阶段,而中国的经济社会发展显然还达不到这个阶段。后工业化时代的曙光虽然已经显现,但中国目前还没有完成工业化。从政治文化传统上来看,西方自封建社会以来就有自治传统,而中国则从秦朝以来形成了专制传统,缺乏自治传统。中世纪欧洲是领主制的封建社会,领主在得到分封的土地时,同时也得到了这块土地上的“特恩权”,即立法、行政、司法、军事、铸币等全部国家权力,由此形成了封建割据状态。欧洲历史上这种特有的社会结构形成了地方自治的传统,西方民主是这种特定历史环境的产物。[3]而在专制主义的中国,“四海之内,莫非王土。率土之滨,莫非王臣”。在这种“家天下”的政治格局中,专制皇帝享有绝对权威,在各方面实行专制统治。中国的官僚制行政背着沉重的历史包袱,一方面力图向服务行政发展,但另一方面还未达到官僚制行政的理性化要求,最大特点是中国历史上的封建专制传统因素渗透在现代制度之中,制约着现代行政的理性与效率原则。从公民社会发展的成熟度来看,西方公民社会发展比较成熟,而中国的公民社会尚处在大力培育和发展阶段,还没有足够的力量去影响和制约政府的行为。从市场经济的发展程度来看,西方发达国家的市场经济已经比较成熟,奉行法治,而中国的市场经济尚待进一步完善,法治精神还需进一步发扬和完善。简而言之,中国的经济和社会发展与西方发达国家相比存在着较大差异,这必然导致在超越官僚制行政方面我们有比西方更长的路要走。

三、当前我国公共管理范式重构的路径选择

在当前中国这个历史阶段,官僚制行政与服务行政在相当长的一段时间里还会竞争共存,试图用服务行政全面取代官僚制行政只能是一种不现实的浪漫乌托邦。而这两种公共管理范式都有其值得称道的地方,官僚制行政的价值取向是效率,服务行政的价值取向是民主、法治、公平等,在此价值框架内才谈效率。官僚制行政的根本缺陷就在于在发展过程中没有根据时代的变化和人们的需要平衡各种价值,进而影响到相关的行政制度和运行机制。服务行政坚持了宪政主义的相关价值,能够切合实际地容纳和整合效率价值,并以此为基础构建具体的现实的可操作的制度方案。作为发展中国家,我国面临着复杂的现实困境,公共管理既需要效率,又需要对民主的诉求有所回应。这就决定了一方面要考虑如何构建正式的官僚制,另一方面要迎接全球性民主化浪潮的挑战。因此,我国公共管理范式的选择必须充分考虑各种范式的融合与综合运用问题。

(一)必须规范我国的官僚制行政,进行理性化的改革以达到正式官僚制行政的要求我们批判官僚制行政,并主张超越官僚制行政,但却不能完全摒弃官僚制行政。只要有公共管理,必然会存在官僚制行政的基本组织原则。在公共管理实践中,必要的组织层级制、专业化分工,以及确保秩序和效率的理性化制度不会消失,因为它们是正常组织形态的必备要素。“人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。”[4]我们厌烦官僚制行政的原因在于官僚制行政会与当前我们正在建设的社会主义市场经济、我们希望获得的政治民主以及个体自由存在对立的一面。实际上,我们可以运用批判、修补或改造它的各种理论将其理性化的改造,让它在我们这个特定的时代环境和社会背景中,以与从前不同的形式出现,在我国的公共管理的实践中不断向前发展,并发挥其应有的功能。查尔斯•T•葛德赛尔认为,官僚制对社会如此重要,它必须受到精心的照料;对官僚制不是以大规模“田野耕作”的方式进行组织变革,而是以个性化的“园艺方式”来进行变革,并且对行政管理的变革或优化不存在一个具有普世意义的方法,而是因地制宜进行持续、渐进、永无止境地改进。[2]这对于构建适合我国当前国情的官僚制行政具有深刻的启示。我们既要充分借鉴西方国家官僚制行政在公共管理实践中的经验教训,又要加强对官僚制行政的本土化研究。

(二)要积极发展服务行政服务行政毕竟代表了公共管理范式发展的方向。在今天的中国,官僚制行政尚未被完全被超越,而服务行政的曙光也早已显现。要重构适合当前中国经济和社会发展需求的公共管理范式,必须在充分发挥官僚制行政的优点,摒弃其不足的前提下,积极发展服务行政。具体做法有:其一,实现公共管理主体的多元化,变全能政府为有限政府。随着社会主义市场经济的发展,政府要大力培育和促进第三部门的发展,提高社会自治能力,把许多本来由政府承担的公共事务管理转移给第三部门,把可以通过市场机制去完成的工作交由市场,变全能政府为有限政府,把政府的边界划定在弥补市场失灵和弥补社会自治能力不足方面。其二,促进公民社会的发育成长,通过法律法规保障第三部门的发展,尽快克服目前许多第三部门的官办色彩;要实现公共管理的民主化、公开化,提高公众参与的深度和广度。其三,加强法治建设,尽快推进我国的宪政进程,以实现对公共权力的有效制约,实现对公民权利和社会公平正义的有效保障。[5]当前我国在许多地方还处于“无法可依”状态,即使有法可依,也会出现有法不依,执法不严,违法不究,甚至知法犯法、执法犯法的现象。因此必须以法律的形式规范政府权力运行,真正实现依法行政,依法治国。

总之,当代中国公共管理范式的重构需要符合中国现实,从理解中国在公共管理中所面对的真实问题出发,认真收集公共管理实践中的数据,构建并检验理论范式。西方的公共管理范式不可能提供解决中国公共管理问题的现成答案,甚至在一些方面无能为力。任何普遍的原则只有与具体的现实相结合,才能成为改变现实的有价值的理论。同时,中国公共管理范式的重构,也是当代科技发展和市场经济所推动的公共需求的反映,是当代世界公共管理大潮的一部分,我们要顺应这个世界潮流,积极借鉴当代西方公共管理范式的成功经验。