中国乡村新公共管理理念

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一、新公共管理理论在乡村民主建设中的境遇

所谓新公共管理（NewPublicManagement），严格来说，并不是一个理论或一种学说，而是在公共管理领域里的一种思潮。用它的原始命名者——胡德的话来说，是一个为方便起见而做的标签（HoodC.，“APublicManagementForAllSeasons，”PublicAdministration，Vol.69，No.1，1991）。其理论渊源主要有两个：一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮，其主张是以宪政保障个人权利并限制政府权力，片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论，其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。20世纪80年代，这两种理论思潮产生了巨大影响，引发了欧美国家广泛的“民营化”改革，90年代后逐渐成为整个世界公共领域改革的核心内容。作为西方理论界广泛使用的热门概念，新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。然而，作为一种外来的公共行政理论，新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说，多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义，并且已有学者尝试用其分析中国的实践，尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为，新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。新公共管理理论自身对传统官僚制的态度也很矛盾：一方面批判传统的科层制，另一方面又将其作为新公共管理体系的核心和唯一稳定部分。新公共管理理论主张管理主体的多元化，但是多元参与式民主的不足，使“少数有特殊利益需要的公民在某些主题中的参与行为可能被政策制定者误解为大众的共同意见，并且更糟糕的是，这会给公众留下政策议程被特殊利益所左右的印象”［Weeks，ThePracticeofDeliberativeDemocracy：ResultsfromFourLarge-scaleTrials（AmericanPoliticalScienceReview，69<4>，2000），p361］。因此，多元参与式的民主能否冲破传统科层制的桎梏还是一个疑问，若不能，则传统的公共行政模式仍会是公共管理的主要模式，指望新公共管理较为彻底地改变既定制度模式尚需时日。尽管如此，对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制，新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究，我们可暂时放弃其某些宏观关怀，“在微观意义上（尤其在地方层面上）说明我们正面临何种不可治理性，是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性，哪些组合方式（在何种条件下）是可复制、可模仿的，进而在此基础上形成本土化的分析理论模式”（王诗宗：《治理理论的内在矛盾及其出路》，《哲学研究》2008年第2期）。所以，中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践，必须对其进行本土式改造，才能与我国的实际相契合。

二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求

从以上论述可看出，虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷，运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境，但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源，无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此，我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。首先，从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择。新公共管理理论渊源之一的极端自由主义在国家与社会的关系上主张社会中心主义，反对政府干预。许多国家的实践（如现在的希腊、意大利等）已经表明，这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。其次，从经济发展来看，新公共管理理论是对传统福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情出发，主张限制政府的职能和作用，主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等观点，其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”（唐贤兴：《全球治理与第三世界的变革》，《欧洲研究》2000年第3期）。所以，对中国而言，这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。再次，从文化土壤来看，新公共管理理论的精神是以公民素质较高的个人主义为基础的契约合作理念，这一理念深深地蕴藏于以自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国来说，若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下，过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折，甚至破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此，在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时，应正确认识该理论的适用性。当前是我国全面建设小康社会的关键时期，无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面，都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚，而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益。因此，在理论上，就存在着将新公共管理理论同中国乡村的实际有效衔接的问题，即使新公共管理理论变成具有中国特色和文化特征的理论，从而指导中国的乡村改革与发展。在实践上，表现为将新公共管理理论与我国的乡村民主建设实践进行创造性结合。对这两个问题的研究与解决，关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际。执政者理应更加注重目光下移，将顶层设计与基层实施对接起来。这固然有赖于基层自身的创新和努力，但更为重要和迫切的是改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，处理好管理与服务、经济与民生、发展与稳定等关系。只有这样，才能在公共服务最优化、公共利益最大化的过程中，走出“选择性治理”误区，实现基层善治，从而达到在社会主义现代化进程中推动乡村民主不断发展的目的。而要达到这个目的，就必须对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究，找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题，产生这些问题的根源是什么，如何使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，真正把握一个真实的“微观中国”，从而对这些问题标本兼治，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合

由于传统乡村管理体制与机制的弊端导致的乡村治理面临的困境，对乡村民主建设产生了巨大影响。在全面建设小康社会的新阶段，应努力走出这些困境，寻求符合我国乡村实情的乡村民主建设新路径。在此过程中，应始终坚持两个基本原则：一是乡村民主建设的整个过程必须接受党和政府的领导，二是乡村民主建设必须坚持生产资料集体所有制，重塑村民对村庄的认同。新公共管理理论对我们走出这一困境具有启发和借鉴意义。新公共管理理论反对传统的政府中心论，主张管理主体的多元化，不仅包括政府，还包括公共组织、私人机构和个人等；主张从政府、市场、企业、公民、社会多维度和多层面去观察问题与分析问题，克服市场缺陷和避免政府失灵；强调管理过程与管理方式和手段的合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治性（ruleoflaw）、回应性（responsiveness）、有效性（effectiveness）；强调“善治”，应对公民的权利和地位给予更多的重视，应有更多的民主要素。当前，我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合，筑牢干群关系的信任基石，走出“选择性治理”误区，真正把握一个真实的“微观中国”，进而保持政令畅通、实现科学发展。其实，中央决策层已经注意到这个问题。党的十七大报告指出：“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。恰当运用新公共管理理论，实现其与社会主义新农村建设实践的创造性结合，就我们当前需要迫切解决的现实问题来说，应主要从以下三个方面着手。首先，努力协调基层政权与乡村自治的关系，实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主，促进社会主义新农村建设，引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张，充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性，改革、完善现行的“乡政村治”模式，就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于乡村基础设施的建设，能够促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说，应在坚持生产资料公有制的前提下，合理利用乡村公共资源，大力发展集体经济，促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此，才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。其次，着力理顺乡村关系，促进基层民主发展。

基层民主发展的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的协调发展。只有这四个民主协调运转、乡村公共权力格局均衡合理，才能保证乡村民主建设的顺利进行。因此，必须认真贯彻执行2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，理顺乡镇政权、村党支部、村民委员会以及村民之间的关系，加强彼此之间的信任与合作。在乡镇层面上，要突破乡镇政权对传统集权模式的依赖，构建“乡（镇）村一体化”的地方民主自治结构，以减缓政府职能扩张与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突。在村级层面上，应正确认识和处理村党支部与村民委员会的关系，构建民主合作的村级治理结构。一方面，村党支部应按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。另一方面，村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。由此，推动基层民主实践取得突破性进展，为实现乡村治理结构转型奠定基础。再次，树立乡村干部的领导权威，培育理性文明的乡村文化。乡村干部是乡镇政权和乡村社会有机衔接的桥梁与纽带，是党的路线和各项方针政策在农村地区的贯彻者与落实者。因此，树立乡村干部的领导威信，处理好其作为乡镇政权人、村民利益代言人和当家人的关系就显得颇为重要，这是现阶段乡村民主建设中有效调动乡村干部和村民积极性的重要举措。同时，要有效整合乡村的家族、企业以及社会中介组织等的利益矛盾与冲突，逐步消除农村社会政治文化中的弊端，培育多元管理结构的乡村社会文化土壤，从而推动十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》的开展与落实。

总之，要破解乡村治理的体制性与机制性障碍，走出乡村民主建设的多重困境，就必须处理好乡村民主建设中多元主体之间的关系。从具体理论运用来看，新公共管理理论是比较有效的理论，但由于其理论原则主要来源于西方的公共管理理论与实践，其存在的社会基础与我国的国情也有着根本差别，这就要求我国的乡村民主建设必须在坚持中国特色社会主义理论的指导下进行。因此，需要对其进行本土化改造，取其精华，去其糟粕，使之适应当前我国的国情与乡村的实际。