社会救助管理思路

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一、中央人民政府成立与社会救济（社会救助）行政体制肇建（1949—1954年）

1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府成立。10月21日，中央人民政府政务院宣告成立，下设30个部、会、院、署、行，其中负责管理社会救助事务的行政部门主要是内务部。内务部成立于1949年11月，全称为“中央人民政府内务部”，成立之初主要负责的社会保障事务就是救灾救济等工作，内务部的内设机构包括六个，即办公厅、干部司、民政司、社会司、地政司和优抚司，根据《中央人民政府内务部试行组织条例（草案）》的规定，其中社会司主管的业务包括“社会福利，游民改造，社团和宗教团体的登记，公葬公墓，人民褒扬奖励，移民，社会救济等”［1］，实际上是一个负责管理社会救济、社会福利等业务的内设综合性行政机构。1950年7月召开的第一次全国民政会议将救灾确定为内务部的工作重点之一。为了贯彻这次全国民政会议的精神，同时鉴于农村救灾等工作任务的繁重，适应强化全国农村救灾行政管理工作的需要，内务部于1953年8月在内设机构中开始增设了救济司，主管农村地区的救灾工作，同时调整了社会司的社会救济行政管理职能，将其所管的社会福利和社会救济工作中的农村部分以及移民工作划归救济司，这是新中国成立后农村社会救济与城市社会救济分割管理之滥觞。1953年10月召开的第二次全国民政会议将救济确定为内务部主管的业务之一。为了贯彻这次会议的精神，政务院于1954年2月发出了《关于民政部门与各有关部门的业务划分问题的通知》，要求：麻疯病人的收容与治疗由卫生部门管理，麻疯村的管理及生活困难的麻疯病人的救济由民政部门负责；精神病人的治疗由卫生部门负责，已治好但无家可归的精神病人由民政部门负责；民政部门领导的聋哑学校如系独立设置并且为正规学校者交由教育部门接办，原附属在生产教养院内或以救济为主的聋哑学校或班仍由民政部门负责；3岁以上的幼儿教育归教育部门管理、3岁以下的托儿所交卫生部门管理，现由民政部门管理的私立托儿所、街道托儿站不再移交，机关托儿所由各机关自行管理（不得移交卫生或民政部门）；城市和农村的贫苦病人医疗费减免由民政部门分别在社会福利支出和农村救济费中酌予补助。《通知》规范了民政部门与卫生部门、教育部门在社会救济业务管理方面的分工问题。

二、国务院组建与社会救济（社会救助）行政体制的调整（1954—1965年）

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》。依照两法的规定，原政务院改称国务院，国务院成为中央人民政府，同时改革原有的政务院组织机构，中央人民政府内务部改为中华人民共和国内务部，由国务院领导。1954年底至1955年初召开的第三次全国民政会议确定了“以优抚、复员、救灾、社会救济为主要业务，并相应地做好其他民政工作”的民政工作方针。为了贯彻这一方针，内务部于1955年5月调整并加强了社会救济行政管理职能。首先，社会司改名为城市救济司，将原由社会司主管的婚姻、社团和礼俗等工作并入户政司，民工动员工作并入民政司；其次，救济司改名为农村救济司，主管农村的自然灾害救济和农村的社会救济。这样，农村社会救济与城市社会救济的行政管理职权首次明确由内务部不同的内设机构行使，城乡社会救助管理二元化的行政格局基本形成。1956年，根据游民改造任务和城市贫民移民、灾区移民工作的需要，国务院重新核定了内务部的编制，主管社会救济业务的内设机构包括农村救济司、城市救济司和游民改造司等三个。1958年3月，随着移民工作移交给农垦部，游民改造司被取消。1958年8月，内务部根据国务院关于工作体制和财政体制决定的精神，将农村救济司改为农村救济福利司，将城市救济司改为城市社会福利司。这次社会救济行政管理机构调整第一次对社会救济和社会福利行政管理职权作了明确的切割，具体标志就是在内设机构方面开始设置城市社会福利司，这表明城市社会行政管理的重心将由社会救济开始转向社会福利；同时，农村救济司更名为农村救济福利司，成为一个负责管理农村社会救济和社会福利的综合性机构，预示着对农村社会福利管理的强化。1959年7月召开的第五次全国民政会议确定，在民政部门的主要业务中，处于首要地位的是“优抚、复员安置、救灾、社会救济、社会福利和政府系统人事工作”。为了贯彻这次全国民政会议的精神，内务部再次调整了内设机构，在社会救济行政管理机构的设置上，突出了社会救济与社会福利并重的特色，具体而言就是将原来的农村救济福利司调整为农村救济社会福利司，将原来的城市社会福利司调整为城市救济社会福利司。此后四年多时间里，这种社会救济行政管理格局基本维持未变。到了1964年1月，经国务院批复同意，内务部的农村救济社会福利司更名为农村救济福利司，城市救济社会福利司更名为城市社会福利司，从社会救济行政机构的名称来看，实际上重新回到了1959年以前的状态。

三“、”与社会救济（社会救助）行政体制的破坏（1966—1976年）

1966年5月开始的“”，使我国在政治、经济和文化等各方面都遭受了严重的挫折和损失，社会救济行政管理工作同样未能幸免。“”期间的1968年到1970年，我国行政机关进行了一次非正常的精简改革，各级“革命委员会”取代了各级党和国家机构的权力机构，集党、政、军权于一身，实行高度的一元化领导，主管救灾救济及福利业务的内务部被撤销。1968年12月，最高人民检察院、最高人民法院和内务部的军事代表联合公安部领导小组向中央上报的《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》被批示同意。1969年1月，内务部正式被宣布撤销，其主管的社会救助事务被分散到公安部、财政部、卫生部等几个部门，其具体分工为：公安部接管收容遣送等工作，财政部接管救灾、救济、优抚和拥军优属等工作，卫生部接管盲人、聋哑人、麻风病人、精神病人的安置、教育和管理工作。

四、改革开放初期社会救济（社会救助）行政体制的复建（1977—1984年）

“”结束后，我国进入了改革开放的新时期，社会救助工作也进入了新的发展时期。第五届全国人民代表大会于1978年3月决定设立中华人民共和国民政部。当年5月民政部正式成立，其八个内设机构中专门负责社会救助行政管理工作的主要有农村社会救济司和城市社会福利司，结束了“”期间全国社会救济、社会福利事务无主管部门的局面。1980年，民政部内设机构调整为七个，其中农村社会救济司、城市社会福利司等社会行政主管部门仍然延续了原有的格局。1982年3月，第五届全国人大常委会通过了关于国务院机构改革问题的决议，我国改革开放后第一次行政体制改革正式启动。按照国务院机构改革的部署，民政部于1982年向国务院报告了《民政部门的主要任务和职责范围》，并就盲聋哑残人员安置、精神病人收容、疏散下放的城镇居民安置等社会行政事务提出了由其他部门分管或分别负责的建议。同年8月，民政部再次向国务院报送了修订后的《民政部的主要任务和职责范围》，提出民政部主管的事务包括优抚安置、救灾救济和社会福利等工作。11月，国务院批准了民政部机构的调整方案，内设机构调整为八个，其中农村社会救济司、城市社会福利司等社会行政主管部门原封未动地保留了下来。在改革开放初期，社会行政管理体制与“”前相比较，除了新成立的民政部取代了原有内务部的职能之外，其他方面并未发生显著的变化。就社会救助行政管理体制而言，城市社会福利司的设置从名称到职能都恢复到了内务部时代的状态，不过在农村社会救助行政管理方面，内务部时代的农村救济福利司调整为农村社会救济司，但这只是名称的变更而已，其主管的业务基本上仍然延续了原内务部时代的职能。总体而言，这个时期社会救助行政管理体制很大程度上不过是在回复“”之前的建制。当然，农村社会救济司与城市社会福利司两个机构变与不变的背后也蕴涵着一些讯息，起码有两个方面值得注意：其一，社会行政重心在农村和城市有所不同，农村侧重于社会救济，而城市则着重于社会福利；其二，社会救济与社会福利的行政体制将由长期的胶着状态走向彼此分立。

五、统一社会保障管理机构与社会救济（社会救助）行政体制的改革（1985—2002年）

1985年9月，党的十二届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》（下文简称《“七五”建议》）首次使用“社会保障”一词，并明确提出“：社会保障机构要把社会保险、社会福利、社会救济工作统一管起来，制定规划，综合协调”［2］。这是新中国成立以来首次将建立统管“社会保险、社会福利、社会救济工作”的行政机构确立为社会保障行政体制改革的目标。这一时期民政部门的社会行政管理职能得以强化。1988年7月，国务院审议并批准了民政部机构改革方案，确认民政部是国务院“负责社会行政管理”的职能部门，其主要职能包括通过管理社会行政事务推进社会行政管理的法制化，通过发展社会福利与社会保障事业推进公共福利事业的社会化等。为了加强民政部门的社会行政管理职能，民政部内设机构于1988年扩展为14个职能司（厅），其中，原有的农村社会救济司调整为救灾救济司、原有的城市社会福利司调整为社会福利司。这次改革正式确立了社会救济与社会福利的管理体制彼此分立的行政格局，同时“救灾救济司”之前不再冠以“农村”字样意味着社会救济行政不仅限于农村地区，城市同样需要强化社会救济管理，“社会福利司”之前不再冠以“城市”字样意味着社会福利行政不限于城市，农村地区同样需要加强社会福利管理。显然，这将有利于统筹发展和科学管理城乡的社会救济和社会福利事业。1992年10月，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，同时提出了下决心用三年时间进行行政体制和机构改革，这是第一次面向市场经济的政府机构改革。在这次政府机构改革之初，曾经“设想成立劳动与社会保障部，统一管理社会保障工作”［3］，后来却因种种原因未能实现。根据八届人大一次会议最终批准的国务院机构改革方案保留了民政部门的原有社会保障职能，并新增了管理农村社会保险的职能。因此，民政部的机构改革方案在考虑内设机构时，加强了社会救济、社会福利等社会保障的宏观管理机构，仍然保留救灾救济司作为主管全国社会救助事务的职能机构，保留社会福利司作为主管全国社会福利事务的职能机构。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“建立统一的社会保障管理机构”，但这次党的全会没有提出调整国务院机构设置的建议。直至五年后，第九届全国人大一次会议于1998年3月审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，“建立统一的社会保障管理机构”才真正被提上了议事日程。这次机构改革中虽然组建了劳动和社会保障部，但并未成为一个“统一”的社会保障管理机构。根据第九届人大一次会议批准的国务院机构改革方案，民政部除将农村社会养老保险职能交给劳动和社会保障部之外，保留了管理全国社会救助、社会福利等社会管理职能，其内设的社会救助行政管理机构主要包括救灾救济司和最低生活保障司，另外社会福利与社会事务司也分管部分社会救助业务，其具体分工为：救灾救济司负责管理灾害救助、贫困救助与特殊救助及慈善事业等业务；最低生活保障司主管面向低收入阶层的最低生活保障业务（由于1999年的《城市居民最低生活保障条例》仅仅面向城市居民，实际上长期以来它只是城市最低生活保障司），还负责组织和指导扶贫济困等社会互助活动；社会福利与社会事务司负责管理老年人、孤儿、五保户等特殊困难群体的救助及城市生活无着落的流浪乞讨人员的救助管理。

六、大部制改革与社会救助行政体制的改革（2003—2009年）

党的十七大首次明确提出了“大部制”的构想，即“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的构想，以形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”［4］。社会保障“大部制”的构想实际上可以追溯到二十多年前的《“七五”建议》。在1993年国务院机构改革之初也曾有成立“劳动与社会保障部”之设想。延至1998年的国务院机构改革，酝酿多年的“劳动和社会保障部”终于挂牌成立，却仍留下了名不副实的遗憾。2003年，在加入世贸组织的大背景下又开始了一场行政体制改革。但根据十届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，这次改革的七项主要任务中并不包括社会保障管理体制改革［5］。2008年2月，党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，标志着大部制改革正式启动。社会保障“大部制”改革也再次提上议事日程，成为社会各界关注的焦点。但在这次行政管理体制改革中，有关社会保障“大部制”改革方案的初步设想也并非组建一个统管“社会保险、社会福利、社会救济”的社会保障机构，而是仍然分散在构想中的“三个大部”之中：一是以劳动与社会保障部为基础组建“劳动与社会福利部”，并入人事部、国家外国专家局等，并在其中设立住房建设保障司；二是以国家发改委为基础组建“发展规划与援助部”，并入民政部、国家民委、扶贫办等及国土资源部规划司、建设部规划司等；三是以卫生部为基础组建卫生保健部，并入国家中医药管理局的医疗机构管理职能、国家体育总局［6］。这被称为社会保障大部制改革的“理想版”，而2008年3月正式出台的国务院机构改革方案确定组建“人力资源和社会保障部”，被称为社会保障大部制改革的“现实版”。新组建的人力资源和社会保障部虽然整合了人事部与劳动保障部，但并未成为一个统管“社会保险、社会福利、社会救济”的“大”社会保障部。民政部的社会保障职能在这次大部制改革中虽然没有被整合，但其内设机构也进行了比较大的调整，其中有关社会救助行政管理体制的调整主要表现在三个方面：一是将原最低生活保障司改为社会救助司，专司社会救助事务：二是将原社会福利与社会事务司一分为二，分别组建社会福利与慈善事业促进司和社会事务司；三是将原救灾救济司改为救灾司，专司灾害救助事务，原负责的慈善事业划入了社会福利与慈善事业促进司，其他社会救助事务则划入社会救助司。

至此，社会救助、灾害救助、慈善事业等社会救助事务实际上被分别划入了各司其职的三个主管机构。就民政部内设机构而言，确实基本形成了“权责一致、分工合理”的行政体制，这在新中国成立60年以来尚属首次。结语自从《“七五”建议》确立了统一社会保障行政体制的改革目标以来，社会保障从概念性的术语变为政府机构的名称（1998年劳动和社会保障部组建）用了13年的时间，而“统一”的社会保障机构作为一个概念性框架也已存在十年有余（其间历经劳动和社会保障部的撤并以及人力资源和社会保障部的组建），但社会救助与社会保险分割管理的局面依然没有改变，一个名副其实的“大社会保障部”也仍未建立起来。其实，社会保障机构“统一”之难，我们不能完全排除背后有部门间的利益博弈，但更主要的原因应该在于历史遗留的客观因素，即新中国成立以来社会救助一直由民政部门主管的历史传统，使得社会救助行政体制改革面临着更强的路径依赖。当然，社会救助行政管理与社会保险行政管理的不同特质（社会救助因全面体现政府的公共责任及直接以公共财政为经济来源，世界各国政府对其介入程度之深、监管职责之强都远远超过社会保险），客观上也使得社会救助和社会保险由不同部门行使行政管理职权具有相当的现实合理性。总起来说，在调整社会救助行政体制的未来进程中，可以分两步走：第一步是在现实情况下，将民政部门内部应该归属社会救助司管理的业务整合进来，不断充实社会救助司的职能，使其成为民政部门内部主管所有社会救助业务的唯一机构，并使之成为统一协调各类专项救助业务的职能部门。第二步是在将来时机成熟的时候，可以考虑将社会救助司提升为“社会救助局或者总局”［7］，作为民政部门一个综合性社会救助行政管理机构。回顾新中国60年来社会救助行政体制的演进过程，现在有必要认真反思的问题是：对于社会救助行政体制改革来说，是否组织机构越“大”就越好？这样的问题当然不会有绝对的答案，但在改革的目标设计上，通过精简机构实行“大部制”固然重要，但比“大部制”更重要的是“公平地提供优质服务”。换句话说，“机构改革不仅要有减法法则、加法法则，也要有‘乘法法则’，即通过整合现有组织，达到行政最优化。比如，鼓励组织学习，强化组织创新与成长的能力；进行适度的组织内部市场化，组织可以更轻松地处理复杂的问题；进行有创造力的革新，强化政府管理复杂网络的能力”［8］。最后，也是最重要的，任何机构改革都必须置于“有令必行”的法制框架下来进行，借此实现机构变迁的“法治化”。社会救助行政体制改革当然也不例外，《社会救助法（草案）》目前已经完成了向社会公布和征求意见阶段，预计不远的将来就会公布实施，这对于将社会救助行政体制改革纳入法治化轨道是一个良好的契机。