中国公共控烟策略

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一、控烟政策的综述回顾

美国大约从上个世纪80年代于加州通过99号法案，在销售每包香烟时多征收25美分的税，其中20%用于促进健康保障工作，法案执行后相关数据统计显示香烟销售量明显减少。2009年奥巴马政府签署了《家庭吸烟预防和烟草控制法》，这是美国有史以来首次授权政府直接管制烟草行业。英国卫生部2005年3月公布了《公共健康白皮书》，承诺用4年时间，分步实现在工作场所、餐馆及可提供就餐服务的酒吧等公共场所禁烟。通过采用多重手段实施烟控，如立法禁烟先行、严格限制和管理烟草销售、调高烟草税、提高购烟法定年龄以及加强戒烟和打击香烟走私力度等。香港特区政府为了控烟采取循序渐进、多管齐下的策略，包括立法、执法、征税、宣传教育及协助戒烟等诸多措施。2007年在公共场所和工作场所实施全面禁止吸烟的法律，以实现2009年“无烟香港”的目标。台湾地区2008年通过一项“烟害防制法”的修正案，全面禁烟场所扩及高中职以下学校、医疗机构，机关与三人以上办公室。世界卫生组织历来重视烟草对健康的危害性，并为全球控烟做出了极大的努力。1970年5月，第二十三届世界卫生大会首次较全面地提出了控烟问题：要求所有大会及委员会会议的参与者不得在会议室吸烟；要求所有成员国注意关于限制吸烟的报告；探讨劝阻青年人吸烟的教育方法；请粮农组织注意研究种植烟草国家中的替换作物等。[2]WHO在控烟措施中，强调了立法的重要性，竭力主张控烟的健康教育，提倡健康的生活方式，建议会员国增加烟税以降低烟草消费量等措施。[3]

二、中国控烟政策的发展历程与现实困境

中国是世界最大的烟草生产国和消费国。据中国卫生部公布的《2007年中国控烟报告》，中国吸烟者超过3亿，被动吸烟者超过5亿，每年约有100万人因为吸烟导致疾病死亡，[4]可谓是受烟害严重的国家之一。截至2006年10月，中国先后已有154个城市颁布了公共场所禁烟的规定，尽管如此，目前还没有一部全国性的无烟法律法规。

（一）中国控烟立法政策发展历程

中国政府高度重视控烟工作，自1979年开始实施控烟以来，相继颁布了20多条有关控烟的法规、条例及通知。1979年的《关于宣传吸烟有害与控制吸烟的通知》是我国第一份官方控烟文件，标志着控烟问题开始进入政府议程。1981年国家教委在《中学生守则》中规定：中学生禁止吸烟；1987年中央爱委会、卫生部等部委联合发出《关于在儿童活动场所积极开展不吸烟活动的通知》；此后1991年全国人大通过《中华人民共和国烟草专卖法》，其第十八条规定：国家制定卷烟、雪茄烟的焦油含量及标准并在香烟包装上标明焦油含量级和“吸烟有害健康”；1994年《中华人民共和国广告法》第十八条规定：禁止利用广播、电视、电影、报纸、期刊烟草广告，禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告。2003年11月10日，中国政府签署了《烟草控制框架公约》，使我国成为第77个签署该《公约》的国家。根据《公约》要求，中国有义务在2011年1月实现所有室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具100％禁烟。中国开展控烟运动的重心主要是未成年人控烟法规、烟草广告控制法规以及公共场所控烟法规的制定与执行，控烟开始逐步向正轨化的目标迈进。

（二）中国控烟政策实施的现实困境

虽然中国的控烟运动已经开展了30多年，并在2003年签署了旨在限制烟草制品、具有国际法约束的法律文件———《烟草控制框架公约》，但控烟的效果并不理想。在政府监控、媒体引导、非政府组织以及公民自觉控烟等方面，中国政府的控烟效果不尽如人意，距离《公约》要求还有相当的差距。

1.政府控烟：进退两难

控烟是一项世界性的公共议题，吸烟给人们的健康造成了巨大伤害，但一些国家仍然不愿意采取严厉的控烟措施来减少烟草消费。在政府决策者看来，当一个国家的烟草在国民经济中处于重要地位时，控烟会影响烟草的相关产业、行业，特别是烟草业的税收减少。我国是世界上最大的烟草生产和消费国，卷烟总产量约占世界卷烟总产量的30%；同时，烟草消费也占世界的1/3。我国的卷烟产量从1978年的6000亿支/年到1997年的17000亿支/年，2009年高速发展到22908．6亿支/年。[5]可见烟草行业存在着巨大的市场和利益链条。在我国，政府主管烟草行业的行政部门同生产销售烟草制品的企业，实际上是两块牌子、一套人马的运作模式。在这种政企不分的管理体制下，作为烟草行业管理者的政府部门不但不可能约束自身的企业行为，而且还会利用国家公权力来为烟草企业谋取更大的发展空间，使烟草企业得以挟行政权力和雄厚财力于一身，阻碍控烟履约和名正言顺地增加烟草产销量。中国烟草企业借助其政企合一造成的强势，为控烟设置了种种障碍，烟草企业强调它们创造的巨额税收是对国家的贡献，但很少谈及他们制造的烟害对公共卫生资源造成的沉重负担。从烟叶税中获益最大的地方政府鉴于地方经济的发展也听而任之。这种体制上的缺陷，已经成为中国控烟履约最主要的瓶颈。

2．媒体控烟：引导失范

相关资料显示，中国烟民群体呈现低龄化趋势，且每天有数万青少年加入烟民行列。公共媒体对公众特别是青少年的影响巨大，且负面影响占据主位。国家相关部门曾进行多次规章限制，如1992年颁布《关于坚决制止利用广播、电视、报纸、期刊刊播烟草广告的通知》，重申禁止利用广播、电视、报纸、期刊播放冠以烟草商标名称的特约刊播栏（节）目、文艺演出和体育赛事预告形式的广告。1997年1月1日实施的《烟草广告管理暂行办法（修改）》第三条和第四条明确规定：禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊烟草广告和变相烟草广告。2006年5月22日国家广播电影电视总局令第52号颁布了《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》，《规定》要求，影视作品中“过分表现酗酒、吸烟及其他陋习的，应删剪修改”，要求各级审查机构对影视作品中滥用吸烟镜头等现象加强审查。但由于政府的监管缺位和媒体自我约束不够，导致媒体广告管理走向失范，控烟实施的效果流于表面。

3．非政府组织控烟：羸弱乏力

中国的非政府组织在推动开展社会公益活动，携手对抗青少年吸烟、烟草走私、不文明吸烟等行为中发挥着重要的作用。但中国控烟的非政府组织在开展活动的时候面临诸多的问题和挑战。我国控烟领域高层的非政府组织———中国控制吸烟协会始建于1990年，在控烟方面，它是协调中心，并在全国许多省份建立了分会，它在烟草流行病的调查、研究和教育等方面做了许多工作。但作为非政府组织存在先天的不足和缺陷，使控烟的效果大打折扣：一方面中国控制吸烟协会是由各行业志愿从事控烟的人员自愿组成，人员和经费面临着不足的窘况；另一方面面对强大的国家烟草专卖局和中国烟草公司，这个非政府组织的政策影响力和资源动员能力缺乏足够的话语权，显得力量单薄，声势太小，无法与国有烟草公司抗衡，在缺少国家行动者有力配合和合作的情况下发挥的影响力较为有限。

4．公众控烟：意识薄弱

控烟难的症结，还在于全社会的控烟意识依然薄弱。公众的控烟意识，也就是公众的控烟信念和态度，包括公众了解烟草危害和无烟生产和生活的好处，以及依法获得与公约目标有关的关于烟草业的信息；对卫生工作者、社区工作者、行政管理人员等制定和实施控烟培训及宣传规划；了解烟草生产的不利健康、经济、环境后果的信息；与烟草业无关的公立和私立机构及非政府组织等在制定和实施部门问烟草控制规划和战略方面的参与和意识等。[6]吸烟有害健康是已被大部分接受的事实，公民作为吸烟的直接实施者和受害者，其禁烟意识短期很难改变。“互敬香烟”已成为社会交往的一种习惯，这也是公共场所完全禁烟的一个重要瓶颈。公民戒烟行动一度走入尴尬境地。

三、中国控烟政策的公共管理解构

控烟从其产生和发展过程都具有明显的公共管理色彩，吸烟涉及的公共卫生安全已经成为全社会关注的话题，控烟活动是政府进行公共管理的重要组成部分。

（一）基于公共管理主体的解析当吸烟从个人嗜好变成公共政策，从私人领域走向公共领域，从一国走向全球，控烟就关系到现代国家对人的治理、公民权利、政府权力结构乃至全球化等一系列宏大命题，并不是能由公德的问题可以概括和解释的，而是需要政府参与的公共治理。政府的公共管理，是指政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛的运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。[7]公共管理的主体包括以组织出现的政府和非营利组织，又包括个体呈现的角色。中国的控烟政策的主体主要从卫生医疗专家个体倡导的控烟逐渐转向于政府层面上的国家的控烟。纵观中国的控烟政策领域，公共管理的主体政策行动者主要包括：卫生部、国家发改委、国家烟草专卖局、地方政府、中国控制吸烟协会、支持控烟的专家等。[8]

（二）基于公共管理职能的解析政府基本属性的根本要求以及政府基本职能在市场经济条件下的具体化，即市场经济条件下政府作为管理社会事务和提供公共服务的角色定位和相应职能的确立，从根本上决定了公共事业管理的主体系统应当包括政府。[9]政府拥有管理国家与社会的最大公权力和实施宏观管理经济的基本职能，这种制度基础决定政府是维护和促进国民健康的首要责任方，一国烟草业的走向，控烟战略及实施效果直接彰显出政府履行公共健康管理的道德责任。中国在控烟问题上面临着生命健康与经济发展的两难选择，但经济的发展不能以牺牲公众身体健康为代价。随着《公约》在世界上越来越多的国家生效，烟草业的没落步调正在加快。截至2004年底，中国已有400多个城市，以立法或政府令的形式，提出了“公共场所禁止吸烟”的规定。[10]

四、重构中国控烟的政策路径

中国控烟任务是一项复杂的、长期的系统工程，决不可能一劳永逸，吸烟也是一个综合性的社会问题，需要社会协同参与治理。有必要采取措施建立政府领导和社会参与的管理格局，构建一个控烟工作的长效机制。

（一）国家层面的控烟立法是推进控烟实施的基础

至今国家层面的控烟立法仍存在空白，仅仅依赖散见于相关法律规范中的控烟条款指导我国的立法活动，难以系统地、有效地促使国家相关部门、地方政府制定法律规范推进控烟活动。控烟是一个系统工程，有必要在中央政府领导下将国家烟草控制的中长期规划纳入政府议事日程。控烟既要保持就业、民生、国家税收的相对稳定，又要逐步考虑烟草业向非危害产业的平稳过渡，逐步实现烟草控制的战略规划。通过出台一部基于我国的实际需要，基于对国民健康的关注和追求，以及基于中国烟草危害的状况制定出来的法律，载明我国对公共场所禁烟的意义、公共场所的界定、公共场所组织者和参与者在禁烟方面的权利义务、禁烟工作的执法主体。[11]全国性控烟法的出台不仅确立了控烟工作的基本原则及要求，也为地方法规的制定提供参照，保护了不吸烟者维护自身健康的权利，同时将对烟草企业发挥限制作用。

（二）烟草行政管理体制改革是推进控烟实施的保障

国外的烟草企业的经营主体一般属于私营企业，烟草和政府通常是对立的两极。但中国的烟草企业不仅是国有企业，而且还是中央企业。与国际上相比，中国的烟草行业有着相当特殊的管理体制：国家烟草专卖局身兼政府部门与中国烟草总公司两种身份———集管理者与经营者为一体。中国烟草总公司更是中国目前唯一的烟草企业，其生产、销售和进出口都高度统一。[12]烟草事实上被视为一些地方政府乃至中央政府的重要利润来源。对此，要改革政府与烟草企业的关系，政府应逐渐淡出直接经营烟草企业的工作，烟草企业要执行国家的法令、方针和政策，但不应具备管理国家的职能。通过解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，大量裁减专业经济部门和烟草行政性公司。行政管理体制的改革是推进中国控烟政策顺利实施的一个有力的保障。尽快实行主管烟草行业的政府部门与烟草企业完全分离，切断两者之间相关利益勾连，并赋予政企完全分开后的国家烟草管理行政机构控烟的职能，保证各种控烟举措不受烟草企业商业利益的影响和干扰。

（三）非政府组织的积极参与是控烟实施的重要力量

烟草控制的现代历史,是一部非政府反烟组织的活动史。非政府组织的勃兴为控烟运动的社会化提供了有效的载体。非政府组织是中国控烟的重要参与力量。世界卫生组织烟草控制框架公约处提交报告的缔约方中很大一部分（80%）都确保让与烟草业无隶属关系的公立和私立机构以及非政府组织参与制定和实施部门间烟草控制规划和战略。[13]从西方国家所取得的控烟成果来看，政府在控烟中所担当的角色只能是宏观的调控者，非政府组织在协调烟草生产和进行控烟宣传方面也是做得最多、成绩最显著的。对于地方政府与烟草行业和企业的紧密关系，最好的办法就是通过制度创新斩断这些千丝万缕的关联，让政府回归宏观调控的角色，把控烟的一些具体行动，比如说监督权和协调权让与非政府组织。[14]非政府组织作为一支独立于政府的强有力的社会力量，将是参与控烟博弈的一个关键角色。

（四）公众控烟意识的培育是控烟实施的艰巨任务

烟草消费在我国已有400多年的历史，吸烟被看作个人嗜好，敬烟已经成为重要的社交手段，“吸烟文化”或多或少已成了一种“交际文化”。政府有义务担负起积极开展各种大规模、普及性的公共卫生基本常识，积极推广绿色环保的健康理念，加强培养公民自觉意识重任；对公民而言，除了积极学习、理解政策理念外，还要强化公民主观责任意识。通过建议发动全社会形成志愿宣传活动，借此影响吸烟者，引导良好社会风气的形成。当然，这主要还应依靠公民的自我教育以及民间教育来进行，先规劝，而后辅以必要政令法规，毕竟要实现公共场所全面无烟目标，行政处罚是次要的，公民自觉才是第一位的。

结语

中国的控烟任务是一项涉及面广、政策性强的公共性系统工程，离不开政府的高度重视、社会各界的大力支持和积极配合。从长远来看，中国的控烟必须立足于中国公众控烟意识的培养，倡导中国公民的控烟意识，营造中国全社会的控烟环境，推动中国控烟运动健康发展。