人口与计划生育集中改善

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1综合改革的逻辑起点

所谓综合改革的逻辑起点,就是综合改革工作路线的出发原点,由于综合改革既是中国人口发展变动和人口管理实践所提出的挑战,又是按照新的发展观念和执政理念对人口管理提出的新的政策要求,并且还是人口管理理论上的认识递进,所以其具有人口现实、人口政策和人口管理理论三个维度的逻辑起点。

1•1人口现实上的起点

探讨这个问题最需要理清和强调的是,今天开展人口和计划生育综合改革所面对的人口现实与30多年前推出计划生育改革时所面对的人口现实截然不同。1971年中央提出人口控制规划,1973成立国务院计划生育领导小组时,已经是10年平均人口自然增长率达到25.6‰的水平,人口管理完全处于失控状态。即使到动乱结束,1978年改革开放,五届人大通过宪法规定:“国家提倡和推行计划生育”,直至1980年9月中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,要求全体党团员和各级干部以身作则,带头响应“一对夫妇只生育一个孩子”的号召时,人口自然增长率仍保持在两位数以上(12.7‰)。那时的情况用人口危机来形容毫不为过。但今天不同,我们已经有效地遏制住了人口增长的势头,化解了人口危机,今天在全国绝大多数地区生育水平都持续保持在一个较低的水平上,部分经济发达地区甚至达到总和生育率1.3、1.2的超低水平上。而与此同时,过去没有或不突出的年龄结构问题、性别结构问题则变成了较为突出的矛盾。正国为有这样的变化,所以我们必须清醒地意识到,今天开展的人口计划生育综合改革在现实上的起点是人口数量增长问题得到有效控制,而人口结构的矛盾日益凸显这样一个基本面。如果还把警惕的目光完全聚焦在人口数量问题上,或是轻视人口结构方面的问题,都将偏离综合改革的方向。

1•2人口政策上的起点

与对人口现实的判断一样,理解综合改革的政策起点也要看到今昔之间的差异。三十多年前出台的人口政策具有明显的危机处理的政策属性,其目标取向非常明确,就是要遏制住人口快速增长的势头,政策执行方式也相对简单、粗放。这种危机处理的应急政策虽然成功达到了预定政策目标,但它既不意味着人口问题的彻底解决,也不表明这种危机处理型的人口管理方式具有持续有效性。今天,既然人口现实已发生变化,人口变动形势已逐步平稳,人口管理也应逐步回归常态,从危机时的孤立、暂时的应急反应过程回归到综合的,长期的公共管理过程。人口政策也要超越危机处理的应急性,暂时性和局部性,逐步向人口管理的制度性、长期性和综合性进行转型。所以,综合改革的政策起点必须在这样的认识基础上才能展开:首先在政策目标上,不再以控制人口数量增长作为主要的或唯一的政策诉求,而是以低生育水平条件下统筹解决人口问题为主要政策诉求。其次,在政策的执行方式上不再允许那种简单、粗放、甚至野蛮的做法,而是要按照现代公民社会的要求,努力做到法制化、民主化和人性化。

1•3人口管理理论上的起点

人口管理理论从传统的古典人口管理学到微观人口管理学,再到现代人口管理学,其发展经历了两次大的理论跨越,基本方向都遵循了从理性主义到人本主义的演变逻辑。20世纪上半叶以前的人口科学,在人口管理的哲学理念上,一般是完全理性主义的,贯彻了较多的“国家意志”和集体理性。到20世纪50年代中后期在行为科学和现代经济学影响下而产生的微观人口学实现了人口管理理念上的第一次跨越。微观人口学可被看作是从人口行为发生机制的角度来对人口管理科学进行的探索。它在人口管理科学发展史上的意义不仅在于它从技术上研究了人口行为发生机制,而且在于它在人口管理的哲学理念上将人口管理的目光从“国家”、“社会”的需要转移到“家庭”和“母亲”的需要,把人口管理科学放置到了人本主义的基础上,因而它是人口管理科学的一个巨大进步。近年来,人口管理科学注意吸收现代经济管理科学的理论营养,将人口行为的家庭人本需要与社会理性规范相结合,引导人们树立对社会生育规范的文化认同,进一步强调人的积极性、主动性和创造性的发挥,将人口管理推向了更具人口现代化意义的人本主义。这也可以视作人口管理理念的又一次新的跨越[1]。综合改革是我国人口和计划生育工作从旧机制向新机制的转变,既体现了人口管理方式的进步,又与人口管理科学从传统走向现代有密切联系,所以它在理论上的逻辑起点必然是以人的全面发展为主旨、人本主义色彩浓厚的现代人口管理科学。

2综合改革的目标

2•1综合改革的终极目标

从现有的人口政策出发,综合改革应当改向哪里,朝着什么样的目标努力,取决于我们的人口管理理念,也即我们对人口管理本质的认识。国内有学者从人口管理的目标、方式全面分析了其功能内涵,从而得出结论认为:人口管理是一种典型的社会公共管理[2]。这是一个非常重要而且正确的结论。人口问题是一国经济社会生活中的基本问题。它在时间上会永续存在,在空间上会牵涉诸多领域。从时间上讲,有人类社会存在,就有人口问题存在。从空间上讲,人口问题涉及经济、社会、资源、环境诸多方面,我们今天所面临的所有经济、社会、资源、环境问题和矛盾从根本上讲无一不是由人口问题引发的。如果说社会公共管理的含义是对社会公民的公共行为进行调整、干预,对公共社会资源进行配置,对社会运行进行管理服务的话,那么人口管理正是这样一种制度、机制和行为。社会公共管理的内容当然很多,但可以明确:人口管理是其中的重要内容。综合改革的目标就应当是努力体现人口管理的本质,将人口管理作为社会公共管理的一个重要的和基本的内容,纳入制度化、长期化和综合化的管理轨道。所谓制度化,就是要使人口管理超越危机管理的应急性,成为一种正式的公共管理制度安排,从财政经费投入到机关机构设置、人员编制等各种资源配置和管理都应纳入日常的公共管理体系中去,不论是否面临人口危机,或危机是否化解,人口管理都作为社会公共管理的一项重要内容而得到相应的制度安排和资源配置。中国现在很多地方已经实现了低生育水平,遏制了人口数量急速膨胀的势头,某种意义上已经有效化解了人口危机,但由人口数量控制所引发衍生出来的新的人口问题,如出生性别比偏高问题、人口老龄化问题等又摆在面前,甚至一些积极的人口现象都对人口管理提出新的挑战,如人口红利现象,本来是一种人口机会窗口,但如果管理不当,就可能出现城市地区、发达地区挤兑农村地区和欠发达地区的人口红利,使后者不能公平的享有和利用人口机会窗口所带来的经济发展机遇,摆脱贫困,而在若干年后又要承担人口负债的结果。人口问题的这种复杂多样性、多维关联性不仅要求我们具有高超的人口管理水平,而且要求我们具有稳定的人口管理制度保证。所谓长期化,就是要使人口管理成为一种长期的,持续的工作任务,不论生育水平高低,不论人口变动处于什么样的周期阶段,都始终保持对人口变动的监测,预警和调控机制,而不是只在危机时期才重视和建立这些机制。人们通常都认同经济活动的管理是一个长期持续的过程,非常重视对经济变动的监测、预警和调控机制,但实际上,人口与经济之间关系是国民经济中最基本的比例关系,所有的经济活动都是在一定数量、质量和结构的人口基础上所发生的。要实现对经济活动的长期监测和科学管理,就离不开对人口活动的长期科学地跟踪管理。这不仅是马克思主义人口经济理论的基本常识,即使在西方经济学理论中,也几乎所有的经济增长理论都把人口视作最重要的经济活动要素之一,从哈罗德、多玛模型到索罗斯旺模型,再到内生经济增长模型,理论的升级发展不是在弱化而是在逐步强化和重视人口要素在经济增长中的作用。人类的经济活动管理需要长期化,其人口活动管理也理所当然的需要长期化。所谓综合化,就是要改变人口管理片面应急处理某一项人口问题的做法,将人口的自然变动和迁移变动,人口的数量控制和质量提升以及结构调整都统一规划,综合考虑,统筹解决。目前已有一些经济发达地区在国家人口计生委的指导下进行了家庭健康促进、社区健康服务等探索,再进一步,是否某些与人口直接相关的民生问题都纳入人口管理范畴也未尝不可以考虑。譬如民政方面的贫困人口救助,劳动与社会保障方面的城乡养老保险、失业保险、医疗保险,甚至在开放经济形态下的移民管理等,都未尝不可。

2•2综合改革的阶段目标

虽然综合改革的终极目标可以设想为是使人口管理真正成为社会公共管理的基本内容,把今天的人口计生工作拓展到与人口相关的全部社会公共管理范畴,但这一目标并不可能一蹴而就,而必须是分步骤、分阶段,循序渐近,逐步递进完成。大的划分,可以有如下三个阶段:第一阶段:统筹解决人口问题阶段。这是我们当前所处的阶段,时间上的起点应从2003年的综合改革试点工作开展算起,终点若做乐观的估计,应在未来三年以后,大约2012年,也即综合改革试点启动10年的时间。其工作目标就是实现从传统的计划生育工作,也即人口出生数量控制,向统筹解决人口问题递进,完成人口和计划生育工作内容的第一次转变。其具体工作任务虽然仍包括人口出生数量控制的内容,但已经开始对人口数量、素质和结构几方面问题的综合治理,包括针对人口素质的出生缺陷干预、针对人口性别结构的性别比偏高治理和针对人口年龄结构的老龄化挑战应对及其他相关问题。人口数量控制重心也已经转移至区域差异和流动人口问题上来。这一阶段的工作机制仍带有一定的应急性特点,其工作着力点还在“解决问题”上。第二阶段:统筹进行人口管理阶段。人口问题持续的统筹解决要建立在对人口进行统筹管理基础上。没有人口的统筹管理,人口问题统筹解决甚至很难真正实现。所以在第一阶段完成以后,要及时进入第二阶段,使“统筹解决人口问题”成为长期稳定的日常人口管理制度。这个阶段的时间跨度大概是从2012年至2021年,又一个10年时间。2021年也是中国共产党建党100周年,国家规划的某些重大经济建设指标和社会发展指标要在这时完成。作为社会公共管理的一项基本内容,人口管理也理所应当上升到一个新的发展平台。10年时间不算短,但考虑到其工作目标是实现人口管理向制度化、长期化和综合化转型,其中蕴含着相当的艰巨性和复杂性,10年长度是需要的。这个阶段的具体工作任务虽然还会围绕人口数量调控,素质提升和结构优化这些人口管理的永恒主题去开展,但其着力点将放置于人口统筹管理的制度建设和机制设计上,包括各级人口管理部门的组织架构设计,人力资源配置管理体系,财政经费拨付使用机制,人口变动监测预警和调控机制,部门协调联动机制等。这一阶段将不再以解决问题为主,而以进行长期全面的制度化建设为主。第三阶段:与人口相关的社会公共管理阶段。社会公共管理是对整个国家的公共社会资源进行配置,对全体公民的社会生活与社会关系进行管理、调整和服务的复杂性社会管理活动。其宏观上涉及众多政府管理部门,微观上深入到每个家庭,鲜有部门独力能及。而人口计生部门在我国特殊的人口管理历史背景下形成的横到边、纵到底的庞大服务网络,具有独特优势,这正是可以积极介入、发挥自身优势的领域。同时这一领域具有广阔的拓展空间和可持续发展能力。人口管理工作发展到这一阶段,也就为人口管理部门的职能长期化、人员职业化彻底夯实了基础。这一阶段只有起点,没有终点,因为与人口相关的社会公共管理将永续存在。其工作目标是实现由统筹人口管理向与人口相关的社会公共管理递进,完成人口与计生工作内容的第三次转变。其具体工作任务除了继续巩固和加强人口管理的制度性,长期性和综合性之外,最大的挑战莫过于在体制上争取到与人口相关的社会公共管理职能,例如,争取到“人口委员会”的大部建制,使人口委员会成为综合管理各种人口社会活动,与经济活动综合管理部门具有同等重要地位的政府职能部门。

3综合改革目标实现的路径选择

综合改革目标的实现路径从理论上讲可以有两种选择,一种是比较审慎的、在现有体制框架下的改革;另一种是比较激进的、超越现有体制框架的改革。

3•1体制框架内的路径选择

3•1•1转变观念、明确认识

路径选择本来是一个技术问题,但由于中国计划生育工作的特殊性,使得综合改革首先面对的却是观念问题。由于长期以来我国的人口管理工作重心被置于人口出生数量的控制上,因而许多人形成一种狭隘的人口管理意识,似乎人口管理就是计划生育,而计划生育就是控制人口出生数量。有人认为,综合改革模糊了人口计生部门的工作边界,使基层干部无所适从。有的计生干部讲:与人口相关的事情那么多,我们怎么能都管得过来?我们的工作边界就是把生育的事情办好。这种狭隘的人口管理观束缚了相当一部分计生干部的思想,成为推进综合改革的主要制约因素之一,必须首先加以破除。与狭隘人口管理观同时存在的,还有一部分计生干部看到人口变动逐步趋向低生育水平,对本部门的职能和前途产生忧虑,对如何在低生育水平条件下开展人口管理工作感到迷茫。所以,要实现综合改革目标,还需要在广大计生干部中开展信心教育,使大家明确认识到低生育水平形势下人口和计生部门仍然可以大有作为,这个作为就来自于综合改革,来自于对传统计划生育工作的超越。

3•1•2科学全面的定义人口政策

这里的含义是说,人口政策的具体表述和定义对基层工作影响可谓此莫大焉,一定要非常审慎。综合改革中的人口政策定义应当兼顾既有基本政策原则的基础和影响、现有人口状况的客观实际变化和改革的目标与任务。按照这样的标准,就现阶段的情况,可以尝试表述为:继续坚持计划生育政策,科学应对生育水平变化,统筹解决人口问题(或统筹进行人口管理)。这样就既兼顾了原有政策原则的延续性,又反映了现实人口状况变化的客观性,还指明了未来政策演变发展的方向性与前瞻性,也使基层实际工作部门看得清路径和方向,便于操作。

3•1•3努力实现两个超越

第一个是超越单纯的计划生育工作,向统筹解决人口问题、统筹进行人口管理迈进。不管是对人口的数量、质量和结构的小统筹,还是对人口与资源、环境、经济、社会发展的大统筹,都不能不从对单纯计划生育的超越起步。只有实现这一超越,才有可能做到对人口问题的全面综合治理和统筹解决,才能为人口管理的长期化、制度化、综合化,实现人口长期均衡发展创造有利条件。第二个是超越人口管理,主动积极地向与人口相关的社会公共管理与服务迈进。社会公共管理与服务在中国当今还是一个薄弱环节,但随着经济不断发展,人民群众已提出越来越迫切的要求,中央也正逐步将其纳入工作日程。这一领域中,与人口相关的内容很多,很重要,但其既非传统的人口管理内容,也为其他部门力所不能及,例如家庭公共服务、养老公共服务、人口迁移流动管理与服务等,是现代社会发展的新兴需求,又似乎没有哪一个部门比人口计生部门更有条件去满足这一需求。人口计生部门为什么不可以积极介入呢?同时,实现了这一超越,也为人口管理工作拓展了更大的空间,使人口和计生工作部门在低生育水平形势下仍然可以大有作为。

3•1•4正确处理区域差异化的矛盾

中国是一个大国,各地的资源环境承载力、经济社会发展水平差异巨大,人口态势也不同,一刀切显然不合理。应当允许各地区根据自己情况制定其人口发展战略和规划。国家层面的人口管理可以通过建立咨询辅导机制、专家评估机制、人口运行监测预警机制、区域协调机制等进行事前事中和事后的调控。虽然这样的要求在操作上难度很高,但方向没错,至少比一刀切更接近科学管理。

3•2体制框架外的路径选择

这种选择是比较激进的设想:在条件允许情况下,打破现有体制框架,以人口统筹管理的全新思维构建一个能够涵盖绝大部分与人口相关的社会公共管理与服务内容的机构,使人口统筹管理在体制上得到保障。例如在国家目前酝酿的“大部制”改革方案中,将“人口与计生委”作“大部”设置,设立“人口委员会”,统筹管理各种人口活动,包括人口婚姻生育、迁移流动、社会保障和困难救助等。人口活动涉及经济、社会诸多方面,诸多领域,并具有交叉渗透的特点,只有设置一个权力更为广泛的“大部”进行统筹,才能真正做到“统筹解决人口问题”,也才能真正长期有效进行人口统筹管理。上述两种实现路径,前者也许改革的空间较小,过程较长;后者也许改革的空间较大,过程较短。但是后者比前者显然具有更大的过程风险和更高的运作成本。所以从短期看,前者是综合改革目标更现实的实现路径。