脱域危机整治及创新

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立论

事实上,任何事物的发展都无法准确预知意外的变数出现。意外是对常规逻辑———常态的否定,意外将促使事件所涉领域进入难以把握的易变状态。美国学者罗森塔尔认为,危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。从本质上讲,公共危机的产生将急剧改变公共管理和公共资源配置秩序,导致社会运作机制中断或瘫痪。一国政府是否具备高超的危机管理能力,不仅直接关系到国家的稳定和发展,更关系到人民的生命和财产安全。而且,全球化和信息化背景下的公共危机类型逐渐从单一型向复合型发展,这种复合型危机既表明危机引致因素的复杂性和多样性,又深刻表明公共危机的跨区域特性,即“脱域”公共危机形态。以生态危机为例,生态环境的整体性使单一行政区的生态危机形成扩散趋势,从而衍化成区域生态危机。“整体性是人类与生态环境、自然资源之间的最基本的关系。特别是空气和河流川流不息地进行跨国界与跨区域流动,其生态状况直接或间接地影响全球的生态状况和各区域的生态状况。”①“脱域”公共危机的处置往往需要行政管理体制内多层级的纵横向部门的紧密协作。而基于刚性行政区划的“行政区行政”②模式与条块经济管理体制的制度组合已在政府纵横向管理体制形成了所谓的“路径依赖”,除非外力强势介入,否则将陷入锁定状态,导致“脱域”公共危机治理上的低效率。具体来说:“切割式”的现行行政区行政模式引致“脱域”公共危机的治理失灵。而以区域公共管理③体制作为平台,既整合纵横向政府系统内资源,又积聚政府系统外的市场和社会资源,能够实现对“脱域”公共危机的有效治理。

“切割式”的现行行政区行政模式在“脱域”公共危机治理上的“失灵”

(一)“切割式”的行政区行政模式与公共危机衍生、扩散机理的错配

如果对行政区行政模式进行追本溯源的话,千年封建统治、传统农业文明及近代工业文明均是其产生和发展的基础因素。这种基础因素本身存在的封闭性和自发性亦成为行政区行政模式挥之不去的特性。这种封闭性和自发性自近代后,与同样强调封闭与等级的“科层制”相结合,成为政府部门主流的管理模式。具体来说:其一,在政府治理价值导向上,行政区行政模式切割各行政区之间的共同利益结构,呈现独立的“地方”利益视角,对整体和区域性公共事务缺乏治理的动力;其二,在管理主体的选择上,“垄断”式的公共事务管理模式排斥其他社会主体的参与,形成“全能政府”形态;其三,在公共权力的运行向度上,追求体制内的纵向权力控制,忽视横向权力的互动以及政府内外各权力主体间的互动。因此,行政区行政模式事实上切割了整体和区域的利益结构,形成了非整体和非区域的利益视角,导致囿于局部利益的行为体系。全球化和信息化背景下的公共危机呈现日益复杂的特性,这种复杂性一方面表明公共危机引致因素的多元化;另一方面表明公共危机的扩散性,即危机事件一旦发生,如无法进行准确的“外科手术”般的针对性“消解”就必然形成“负外部性”式的危机蔓延,形成所谓的“脱域”公共危机。一些学者把它称为“涟漪反应”或“连锁反应”。可将公共危机全部发展阶段看做一个演化过程,即危机事件源—与社会介质互相作用引致次生事件—多个次生事件爆发时间和次序的非同步性引致公共危机内部的复杂状态。对复杂状态的治理存在“高成本、高风险”的恶性循环困境,需要在危机事件源与社会介质发生作用之前或之中加以干预,实现相对“绝缘”状态和对公共危机的有效治理。这就凸显出突发事件源所在地域政府的重要性。显然,公共危机的扩散影响因素的复杂性使上述精准的危机治理无法有效实现。公共危机扩散影响因素包括:危机扩散方式、次生事件的种类、影响面、危机扩散的驱动结构等。由于上述影响因素的相互作用关系,导致公共危机扩散行为更为复杂。植根于传统农业社会与封建专制的行政区划制度依然成为我国目前行政权力配置与划分的基本依据,存在刚性的约束。当然,传统行政区划亦对我国《突发事件应对法》等相关法律规定有较大程度的影响,譬如,该法强调分级管理与属地管理的结合,即对一般和较大突发公共事件由县、市政府统一领导,重大和特别重大的突发公共事件由省级人民政府统一领导。因此,面对日益“脱域”的公共危机,“切割式”的行政区行政模式存在如下逻辑错配:在“脱域”公共危机治理价值导向上,以行政区内的公共危机作为治理导向,忽视了公共危机的“扩散性”;在“脱域”公共危机管理主体上,垄断式的公共危机治理忽视了公共危机衍生、扩散的复杂性,自以为是的“全能”政府既无法消除自身存在的政府失灵,更无法消除市场和社会领域存在的危机;在“脱域”公共危机管理的权力运行机制上,片面强调纵向权力间的控制,忽视了横向权力间的互动协作,更忽视了政府与其他领域权力主体间的协作,面对公共危机的“脱域”自然无法有效应对。

(二)引致的“失灵”结果

不可否认,中央政府主导下的各地方政府依靠行政区行政模式在致力于本行政区域内的公共危机治理上,取得了比较好的治理成效,但在“脱域”公共危机治理上则处于“失灵”窘境。在“脱域”公共危机治理中,纵横向不同政府层级间的利益结构并不相同,其考察视角和考察范围亦存在较大差别,围绕如何有效应对“脱域”公共危机必然会涉及一系列互动行为。我国“单一制”形态下的政府权力的纵横向分工必然带来“脱域”公共危机治理责任的纵横向配置,即上层政府侧重于“脱域”公共危机治理方案的收集、“成本—收益”比较和最终政策创新④,而下层政府侧重于具体政策的执行。然而,从“脱域”公共危机治理责任的纵向分工看,上层政府与下层政府存在制度制定中“讨价还价”的利益博弈,还存在制度执行中“上有政策、下有对策”的执行困境⑤。从“脱域”公共危机治理责任的横向分工看,由于存在一定意义的“权力真空”或者说缺乏硬性制约条件,横向权力间的“合作”往往难以实现,这一现象在跨省的公共危机中尤为明显。可以说,各层级地方政府都想“搭便车”,即都不想付出“脱域”公共危机的治理成本,却又都想享受治理绩效,其结果必然是公共危机的扩大化和治理的高成本。地方政府的策略选择与其利益结构的复杂性或者说多元性有着必然的因果关系。利益结构的复杂性必然产生视角和行为策略的“混乱”,这必然消解政府危机管理行为的合理性程度,无法实现对危机的高效管理。各地方政府在应对“脱域”公共危机时,往往根据本行政区公共危机的具体情况进行针对性处理,无法从危机事件源、次生公共危机事件、社会介质平台三个方面进行联动协作治理。这种“各扫门前雪”的应对策略与“脱域”公共危机的扩散性存在激烈的矛盾冲突,这种矛盾冲突演化为各级政府应对行为的被动性和无序性。各行政区政府是“脱域”公共危机的当然治理主体,但这种当然主体地位并不意味着政府是“脱域”公共危机的唯一治理主体和责任主体。“脱域”公共危机的扩散性使各级政府在应对时必须通力合作,有效协同,否则可能导致“力不从心”的困境。现实情况是,各级政府公共资源的有限性制约着其对“脱域”公共危机的治理意愿和治理能力,使“脱域”公共危机治理处于低效状态。

“网络式”区域公共管理体制与“脱域”公共危机的有效治理

(一)“网络式”区域公共管理体制的内在机理与公共危机衍生、扩散机理的匹配性分析伴随全球化和信息化而生的区域公共管理模式追求多元、开放、协作的价值理念,形成涉及政府内外的多元治理主体的治理网络,能够协调利益差异,融合多元资源,形成治理合力。具体来说:在政府治理的价值导向上,区域公共管理基于“区域”视角,强调以区域公共问题和公共事务的有效治理为基本价值导向;在管理主体的结构上,区域公共管理奉行“有限政府”和“合作治理”的理念,强调政府组织、第三部门和公民的互动合作;基于“多中心”治理理念的区域公共管理,强调公共权力运行的“多元性”和“分散性”,追求政府与公民的良性互动。从现行的行政体制层面看,由于缺乏超越各级政府的区域性合法权力,在“脱域”公共危机治理上出现权力真空和治理盲区,难以达到“脱域”公共危机的有效治理,对此建议设立区域性公共管理机构。这种管理模式介于上层政府宏观管理与下层政府的微观管理之间,其合法性权力主要来源于政府的让渡和上交。其机构组成成员可由区域各地方政府按比例委派,领导人由上层政府委派,并在此机构下设置若干个专门委员会,针对不同性质的“脱域”公共危机进行区域性的纵横向政府部门的协调,整合区域各级政府的治理能力,形成“1+1>2”的合作治理效应。具体步骤可以为:首先,区域性公共管理机构迅速成立突发公共危机事件问题调查小组;其次,组织相关专家对问题进行详细调查和定性;再次,在详细调查和定性的基础上,寻找联合解决途径,制定联合行动方案,并监督区域各级政府的执行工作。另外,区域性公共管理机构还应具备以下功能:第一,作为跨区域地方政府的总代表,应发挥其影响力,消除区域内各地方政府间的不合作思维。而且,可以借助区域性公共管理机构的组织网络,形成包含各地方政府、相关企业、非政府组织和社会团体在内的社会合作治理体系。第二,区域性公共管理机构作为上层政府和下层政府矛盾和冲突的缓冲器,应向上层政府反映区域各下层政府的愿望、要求和建议,协调宏观政策与微观政策之间的差别,从根本上消除“上有政策、下有对策”的执行困境。第三,区域性公共管理机构要成为区域内各级政府收集、分享各类信息和交流互动的平台。就我国政府信息交换实践来看,政府纵向和内部横向部门的信息沟通比较畅通,而“块”与“块”之间的横向信息交流则相对较少。对此,可利用区域性公共管理机构提供的信息交流互动平台,为跨区域省级和市级政府之间,政府和企业、社会团体、非政府组织等之间的信息交流和分享提供制度和技术保障。事实上,“风险社会和全球化带来的治理危机是全方位的。无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会都无法单独承担起应对风险的重任,因为它们本身也是风险的制造者”⑥。因此,必须以“网络式”的区域公共管理模式为平台,整合政府、市场和社会的力量,形成互动协作的公共危机治理体系,实现对“脱域”公共危机的有效治理。

(二)实现的双重效果:政府内的“集体行动”与政府内外的“互动协作”“脱域”公共危机治理中引入区域公共管理体制,有助于实现政府内的“集体行动”与政府内外的“互动协作”,原因在于:区域公共管理体制提供了区域各行政区政府间的沟通协商机制,打破了彼此间的“信息隔离”,实现了“信息共享”,并通过相关制度体制协调利益结构上的差异,实现了区域政府内的“集体行动”,进而通过相应绩效考核实现了行为约束,有利于维系稳定的“集体行动”。

1.区域公共管理提供高效的沟通协商机制“脱域”公共危机有效治理依赖于区域内各行政区政府的“集体行动”,虽然存在“集体行动的困境”,但只要能进行良好的信息沟通,建立双边或多边的协商机制,降低交易费用,在一个相对规模较小的组织中,实现集体行动是可能的。实际上,区域各地方政府间应对“脱域”公共危机的合作是一种增量过程,即上一次良好合作的治理绩效成为下一次合作的内在“约束”力量,这种“约束”既表明互动合作意识的增强,也表明制度体系内在的“惯性”作用。当然,没有相当顺畅的对话和交流,就不能形成初始的合作存量,更不可能形成增量合作的有效路径。而这些协商机制也将随着协作治理绩效的取得和公共事务内容的演变而得以完善,这种完善性表现在效率、内容和约束力上。⑦区域公共管理提供了区域内各地方政府间有效对话和良性沟通的制度平台,使“脱域”公共危机及其他区域性公共事务治理上的“集体行动”成为可能。

2.区域公共管理实现了“信息共享”长期以来,政府中的行政官僚对外为了维持组织边界,对内为了加强在权力金字塔中的地位和权威,总是想方设法地控制各种信息,他们与相邻地方政府间存在的信息不对称,使得其他地方政府往往难以获取全面的信息或这种获取所需的巨大成本使其只能保持“理性无知”。在相对线性的环境中,各地方政府或许能做出相对稳定与理性的预期,而在公共危机事件突发的混乱和动荡环境中,地方政府的社会预期则发生了巨大变化,迫切需要了解全面的信息以降低其所面临的高度不确定性。而各地方政府有意或无意的信息封闭,导致部门与地区间的“信息隔离”,各种流言和传闻蔓延导致突发公共危机事件扩大化。而且,高程度的政府分工虽有效提高了行政效率,但由于各自权限、目标等不同,相互间的沟通往往不畅,一个地区或部门所采取的应对措施往往很难得到其他地区和部门的认可和响应。所以,在公共危机事件突发时,这种条块分割使得它们往往各自为营,难以形成合力。而通过区域公共管理的信息共享平台,实现区域各行政区间的信息共享,消除可能出现的信息真空现象,让各种公共危机流言和传闻在翔实的信息公开中“不攻自破”,能实现各行政区政府在“脱域”公共危机治理中的“协作效应”,避免“单兵冒进”及“搭便车”行为的产生。

3.区域公共管理协调了各行政区间的利益分歧我国中央对省级政府的转移支付体制于1995年开始建立,到2003年形成了由转移支付、税收返还和体制补助三大部分构成的转移支付体制。事实上,这种单一的自上而下的转移支付方式无法适应复杂的纵横向互动治理关系。要形成“脱域”公共危机治理上的合作府际关系,就必须构建国际通行的复合转移支付体制,即纵向为主、地区间横向转移为辅的转移支付体制。通过对“脱域”公共危机事件的定性分析,明晰区域各地方政府的责任,并在此基础上依靠区域性财政转移支付体制,实现利益的协调。例如,在“脱域”公共危机事件治理中,某一省级政府作为“脱域”公共危机事件的波及方,理应从公共危机事件源所在的省级政府获取一定的财政转移支付,其金额和支付方式由区域性公共管理机构牵头商定。通过建立区域性财政转移支付体制来约束区域各省级政府的不合作思维和行为,可形成各省级政府主动治理“脱域”公共危机事件的外在动力。

4.区域公共管理提供了新的绩效评估体系要创新政府绩效评估体系以适应“脱域”公共危机事件治理的现实要求。构建“脱域”公共危机事件治理中的政府绩效评估共性指标,通过设立基本目标、评价标准、保障措施、权责义务等各项指标,构建“脱域”公共危机事件治理中的各级政府行为规范的评价系统。不仅要关注各级政府在“脱域”公共危机事件治理中的行为和过程,更要关注治理效果;不仅要关注治理效果,而且要关注群众的满意程度,实现“脱域”公共危机事件治理效果和群众满意度的统一。区域公共管理整合了政府体制外的市场和社会资源,化解了“脱域”公共危机应对中的“资源瓶颈”。“在现代社会,任何一个行动者,不论是公共的还是私人的,都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息;没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具;没有一个行动者有充分的行动潜力去单独地主导(一种特定的管理活动)。”⑧如何整合政府体制外的市场和社会资源就成为公共危机有效治理的关键之一。现实情况是,政府囿于“全能政府”的行为模式,排斥市场主体和社会主体的参与,市场主体和社会主体自身亦存在很强的“依附”心理,往往采取“等、靠、要”的行为策略。对此,可通过区域公共管理的制度模式,将市场主体和社会主体纳入公共危机的治理进程中。在区域公共管理的制度平台上,整合政府与部分企业的公共危机应对预案,形成政府与企业预案的模块系统,实现同一性,增强对接性。⑨同时,塑造多元的利益诱导机制,形成企业参与公共危机治理的外在动力和内在动力,变政府要企业参与为企业要参与。社会个体的“原子状”存在形态,使公共危机治理中政府与社会个体的对接成本非常高,需要通过公民自治组织和非政府组织的发展,实现社会个体存在形态的组织化,节省对接成本。⑩区域公共管理提供了公民个体及公民组织参与公共危机治理的制度平台,实现了参与的顺畅性和有序性,节约了政府与公民对接的交易成本。

结语

不可否认,刚性行政区划基础上的封闭式“行政区行政”模式与条块经济管理体制紧密结合,成为政府治理的主流模式,由于在纵横向政府层级取得较为充分的认知和认同,因而产生了强大的“协作”效应,降低了交易成本。然而,日益频发的“脱域”公共危机使这种“切割式”的行政区行政模式暴露出明显的缺陷,必须实现从“切割式”行政区行政模式向“网络式”区域公共管理模式的转型。当然,系统制度变迁背后的复杂利益博弈使这种转型难以一蹴而就,往往形成新旧制度特性交互存在的混合制度状态。在无法对“行政区行政”做根本性调整的情况下,要打破“脱域”公共危机频发与“失灵”治理模式的错配,就必须首先重新梳理和筛选政府的价值观体系,树立“护生、可续、崇尚人类与自然双双安康的价值观”○11。最后,面对“脱域”公共危机的治理失灵,“断然”手段必不可少,“单一制”国家特有的自上而下的纵向权力“收放”调整可以短时间、高效率地实现对“脱域”公共危机的有效治理。○12这就需要同时增强上层政府行政监督的意愿和能力。“违背”根源于下层政府对上层政府行政监督意愿和能力的低程度预期,这种预期主要源于下层政府的信息封锁能力。因此,要打破“违背”的执行困境,就必须消除下层政府对上层政府行政监督意愿和能力的低程度预期,实现行政监督的及时性和准确性,且处罚力度必须增大。另外,要强化政府系统外的监督,即强化市场主体、公民社会和新闻媒体的监督。