区域管理主体协调

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一、政府与市场关系的协调

在区域经济学理论中，区域经济一体化指的是按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成为区域经济的联合体。区域经济一体化同时也是建立在区域分工与协作基础上，通过生产要素的区域流动，推动区域经济整体协调发展的过程。区域经济一体化的实质是降低交易成本，促进产品、要素等自由流动，实现资源的优化配置。这是因为：一方面，由于“生产要素的不完全流动性、经济活动的不完全可分性、创新能力的部分排他性和竞争性、商品和劳务的不完全流动性”，[11]（P9-14）地区之间在自然资源、人力资源、资金和技术等发展经济的基本要素上存在着差异，在这种基础上必然会形成相当程度的区域分工。另一方面，在现代经济发展中，一个地区的发展仅仅依靠自身内部资源与要素的投入产出循环几乎是不可能的，而必须借助于地区之间的互补和协作。事实上，区域内不同地区之间的分工恰恰奠定了地区间合作的基础，因为建立在分工基础上的合作则是获得更大收益的必由之路。[12]（P243-247）马克思也认为“由协作和分工产生的生产力，不费资本分文”。[13]（P423）因此，空间地理位置相邻的地区之间经济往来密切，很容易形成相互依赖之势，这种相互依赖具体表现为经济利益上的相互依赖、经济发展目标上的相互依赖、经济政策上的相互依赖、商品的相互依赖、生产要素的相互依赖和技术创新成果的相互依赖。最终，这种相互依赖的发展态势客观上要求建立统一的市场体系和实现资源要素的跨地区流动和优化配置，而这正是市场经济发展的本质性要求。在这里，区域一体化是一种在市场规律作用下，以市场导向为主，受利益机制支配的、能给区域内各成员带来超额利润的区域经济联合行为，并非是行政一体化。区域一体化的真正动力不是政府而是市场。但是，这并不意味着区域一体化仅仅只是个市场问题。市场的自然演化虽然在理论逻辑上可以实现区域一体化的最终目标，但是市场的试错性和滞后性等弊端决定了实现区域一体化不可能也不应该仅仅依赖于市场。这是因为区域一体化过程中存在“市场失灵”，即市场在促进区域合作发展过程的一些领域不能或不完全能有效发挥作用，未能实现“帕累托最优”，达不到非常有效推进区域一体化的目的。

“市场失灵”在区域一体化实践中表现为：一是区域市场分割，形成“诸侯经济”格局，导致地方垄断或不完全竞争，市场不能有效配置资源，要素不能自由流动，形成不了规模经济效应。二是区域内市场壁垒重重，市场难以有效发挥作用，不能保证公共物品和服务的有效供给。市场信息相互封锁、不透明或不对称性造成区域经济发展的不确定性。三是市场规则不规范统一，产生恶性竞争。缺乏区域市场发展规划，导致重复建设，造成严重浪费。四是区域内地方政府各自为政，未建立区域统一的市场分配与调控体系，导致收益分配不均，利益不能共享。基于此，区域一体化必须充分发挥政府的作用。这是因为：首先，通过地方政府间密切协作，有利于消除行政壁垒、限制地方垄断、维护公平竞争的市场秩序；其次，通过各地方政府联合提供整个区域共享的市场信息、公共产品和服务，有利于补充和代替市场竞争主体不愿意或无法作出的供给；最后通过地方政府间合作建立健全区域法律规范，利用法律手段和宏观政策来调整区域内各地方的收入分配，有利于创建区域和谐和睦的一体化发展环境。但是，区域内各地方政府基于对自身利益最大化的追求，也可能产生“政府失败”。之所以会产生“政府失败”，一方面是因为区域内各地方政府作为区域一体化的主导者代表着各自的利益需求，在试图通过一体化来减轻或消除行政壁垒的弊端，追求区域整体利益最大化的同时，又可能会设置障碍或隔阂，希望区域内其他地方政府让渡更多利益以实现自身利益最大化，从而导致一种“悖论式”的“政府失败”。另一方面，各地方政府是地方利益主体，在需要让渡部分权力或利益的时候会产生惯常的阻力，这种“政府失败”主要表现为：一是区域内行政分割严重，各地方政府协作制定的政策无法有效落实，导致区域公共政策的低效或无能。二是区域各地方政府协商建立的合作机制，未解决各方的核心利益，“对话”多于“行动”，导致区域性公共协作机构效率低下。三是区域内各地方政府改革缓慢，行政机制僵化，协作效率低下，在一定程度上阻碍了区域经济社会的发展。

因此，在区域一体化发展过程中，无论是单方面强调市场，还是单方面强调政府，都是片面的。在当今的区域合作发展中，只有将市场与政府两者有机结合起来，协调好政府与市场的关系，才是最现实的选择。在实地调研①中，笔者也感受到如何协调好政府与市场的关系始终贯穿于推进珠江三角洲一体化进程之中。区域一体化不仅在于商品与要素市场一体化，更在于经济社会发展一体化，而经济社会发展的每个方面都可以归结到具体的产业。因此，产业布局一体化在珠江三角洲一体化进程中具有举足轻重的地位。所以，在规划珠江三角洲未来产业布局中，广东省委、省政府根据建设“珠三角现代产业核心区”的重大战略构想，要求珠三角各地按照“珠三角经济一体化”的战略要求，统筹区域内产业发展规划、定位和重点，错位发展，优势互补，把珠三角建设成核心竞争力强、高端产业集聚、三次产业协调发展，带动全省、辐射华南的现代产业示范区。依据这一战略构想，珠江三角洲的各个地方政府也应根据各自发展实际来错位规划未来产业发展方向，以规避未来发展中的产业同构。但是，在过去30余年市场逻辑的引导下，珠江三角洲形成了高度的产业同构格局。[2][14]正是因为产业同构才使得各城市间的竞争紊乱无序，既导致了各城市间的重复建设和资源浪费，也削弱了珠三角的整体竞争力，从而成为珠江三角洲一体化的一大障碍。因此，要实现珠三角一体化，就必须破解城市间的产业高度同构问题。不过，珠江三角洲之所以会出现这种产业高度同构现象，也是政府与市场综合作用的结果。

首先，珠三角各市均实行“逆向开发战略”，即市场需要什么就生产什么，导致各地都把投资的重点集中在投资少、见效快的少数几个行业上，致使区域内产业结构雷同，减弱了经济区内分工和规模的双重效益，并引发区域内竞争的白热化。其次，珠江三角洲利用毗邻港澳的地缘、人缘等优势，大量承接香港的产业转移和港澳投资并实施出口导向战略，使得珠江三角洲内产业结构严重趋同。最后，地方政府对地区利益最大化的追求是导致珠三角产业高度同构的内在体制因素。在现行的以GDP、财政收入与经济增长速度为核心指标的政府绩效考核体制下，地方政府必然只考虑从本地区利益最大化角度来吸引外来投资和产业布局，而不可能考虑与周边地区是否存在产业同构。因此，从理论上说，促进区域一体化是大趋势，可以有效地降低交易成本，促进生产要素在更大范围内和更广阔的空间里自由流动和优化组合，这也完全符合企业追求利益最大化的“市场逻辑”。但是在实践中，因为行政区划分割而形成的地方政府各自为政的“政府逻辑”，使得这一理想目标却很难实现。除此之外，经过改革开放30多年的发展，珠江三角洲充分发挥改革“试验田”的作用，率先在全国推行以市场为取向的改革，较早地建立起社会主义市场经济体制框架，已经成为全国市场化程度最高、市场体系最完备的地区。在这里，企业正在逐渐成为市场主体，长期实施外向型发展战略也使得非国有经济一直占据绝对主导地位。在实地调研中，珠三角9市发改部门的官员不约而同地表示，“产业结构调整更多地应该是企业遵从市场法则而不是完全的政府干预”。可见，要破解珠江三角洲面临的产业高度同构难题，显然必须协调好政府与市场的关系。

目前，在珠江三角洲一体化进程中，市场诉求虽然存在，但相对比较间接，在合作专题的形成和推进过程中，尚未建立直接、完整和有效的市场主体诉求表达渠道，合作主体偏重于政府。而在政府方面，区域一体化尚未建立彻底的人财物及责任考核机制，合作专题在推进中不乏“有人出场、无人办事、无钱办事、无督办督查”的现象出现。因此，一方面，随着珠江三角洲经济发展从以总量增长为核心转向产业结构调整和升级转型为核心，广东省委省政府应该适时淡化传统的以行政辖区为标准的政府绩效考核，将产业结构调整及区域产业合作等指标纳入考核体系，促使地方政府主动规避产业同构。另一方面，要创新政府和市场的关系及其机制，弱化政府的主导地位，以服务型政府代替管理型政府，以市场代替政府的位置，强化市场真正的主导作用。政府除了在基础设施、公共服务、法律服务、社会管理等市场所不能或不愿起作用的领域发挥作用外，其他本应由市场起作用的领域都交还市场去做。尤其是那些对于需要政府和企业共同努力才能解决的，如产业政策，取消产业流动限制等，则需要政府持之以恒的工作来吸引企业的积极响应，最终通过自由的“市场之手”实现产业结构的科学布局。

二、政府间关系的协调

尽管市场是区域一体化发展的内在动力，但现实中以行政区划为基础的地方政府管理体制和传统的以财政收入与经济增长速度为核心指标的政绩考核体制在很大程度上制约甚至阻碍着区域一体化进程。在这种情况下，区域一体化所需要的资源要素按照市场法则进行跨区域的自由流动被行政性力量所阻隔，从而出现一种与区域经济一体化进程完全相悖的运行态势，即所谓的“行政区经济”。[15]（P93）除此之外，传统的以单一地方政府为主体的单边行政受制于财政、人才、技术等因素的制约，在面对日趋增多的区域性公共事务时，往往束手无策。因此，在当代中国地方政府主导型市场经济的发展背景下，区域经济一体化目标的实现，有赖于区域内各行政单元间的良性竞争与紧密协作。[16]（P310）或者说，“依靠政府间的合作积极推动区域经济一体化，是在现行体制下实现我国区域经济一体化发展的理性选择”。[17]1994年之前，在广东省政府特殊的“放权型政府操作模式”作用下，珠三角各市群雄并起，很快实现了珠三角经济的腾飞。但在珠三角内部，在地方独立利益主导下，并没有形成城市间强有力的经济联系。[18]（P169-172）

反而由于地方政府在工业化进程中起着产业政策制定者和市场主体塑造者的作用，[19]（P110）在相当程度加剧了以分割性和无序性为主要特征的各自为政发展格局。尤其是在现行地方政府绩效考核机制的作用下，珠江三角洲地区出现了争资源、争项目、争中心的恶性竞争现象。[20]（P6-7）在这种情况下，广东省政府开始注重珠三角经济发展的规划和秩序问题。1994年，广东省委七届三次全会首次正式提出“珠江三角洲经济区”这一概念，并着手对珠江三角洲经济区进行规划，完成了《珠江三角洲经济区现代化建设规划纲要》的制定工作。但是，从后来的实践看，在广东特殊的经济发展模式（高度外向型经济）与特殊的行政格局（如深圳和珠海是有高度自主权的特区，广州是副省级城市）背景下，由于缺乏行之有效的地方政府间关系协调制度，省政府很难协调各方的利益，这一构想基本上没有达到预期的目标。①这种局面在进入新世纪后逐渐发生变化。进入21世纪，鉴于珠三角的先发优势、地缘优势有所弱化，未来发展也面临着国内其他区域的竞争与区域内的产业升级和经济融合的严峻挑战。珠江三角洲整合之势再起航，在广东省政府的强力推动和各市政府的积极参与下，政府主导的区域合作制度框架已初步成型，具体体现在如下方面。其一，区域一体化的意识开始确立。近年来珠三角地区的合作力度不断加大，主动融入区域发展已经成为基本共识。如在广东省政府准备重新规划珠三角后，广州、深圳、珠海、东莞4市主要负责人都表示，即使“新蓝图”实施会让他们作出暂时牺牲，也将以大局为重。[21]其二，都市圈规划。2009年6月10日，广东省政府在《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》中提出，“近期以推进广佛肇、深莞惠和珠中江经济圈一体化为重点，推进城市群规划建设一体化，实现各经济圈内部及相互之间基础设施的共建共享”。都市圈规划突破了行政区划的限制，并遵循城市与区域发展的规律，对空间规划的创新与指导产生了积极的效果。其三，制定并实施五个一体化规划。2010年5月28日，广东省委省政府审议通过了关于实现珠江三角洲区域经济一体化的五个专项一体化规划，涉及到基础设施、城乡一体、公共服务、环境保护和产业布局等领域。从内容上看，五个具体的规划都是为了实现三个目标，一是实现区域内产品和要素的自由流动，二是提升民众的生活水平和福利，三是解决某些市场活动的外部性问题。这意味着，实现珠三角一体化后，不同城市的资源将突破现有行政区划限制，劳动力、土地、资本、技术、信息等生产要素实现优化配置，市场色彩更浓，政府之间的配合更高效，整个区域的经济实力和核心竞争力更强大，对外形象上就是一个城市群的概念。其四，地方政府之间签署合作协议。2009年2月27日，深圳、惠州与东莞签署了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》；2009年3月19日，广州与佛山签署了《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》；2009年4月17日，珠海、中山与江门签定了《推进珠中江紧密合作框架协议》；2009年6月19日，广州、佛山与肇庆签署了《广佛肇经济圈建设合作框架协议》。这些协议标志着珠三角一体化在三个经济圈的发展已经进入实质性阶段。其五，部门间协商与协议。通过部门间的协商与协议开展合作，是近年来珠江三角洲区域合作的亮点，也是最具成效的合作策略。原因在于，这种通过具体职能部门之间的沟通、协调与合作，是最直接、也是最能避免行政区划边界限制的最佳方式。

尽管它不具有整体性和长远性，但却具有相当的弹性，也适合于区域合作中先易后难的治理原则。截止到目前，珠三角的地方政府相关职能部门在发展旅游业、流域治理、人力资源、公共安全、城市规划等诸多具体事项的协作上取得了突出的成效。其六，协调机制建设。在区域合作中，比较固定的区域政府间合作机制往往是处理区域共同议题和各城市政府间利益冲突与矛盾的制度安排。目前，广东省成立了由省有关部门牵头、相关市参加的城市规划、交通、能源、信息化、水资源、环保、产业、基本公共服务等专项工作小组，负责具体工作，并在省政府和各市政府专设一个落实《规划纲要》办公室来协调一体化项目的落实。而在推进三大都市圈的过程中，先后成立了由市际合作领导小组、市长联席会议、联席会议办公室以及专责小组四位一体的组织协调机制，签署并开始实施全面区域合作的框架协议。正是在这样的背景下，2010年5月27日，广东省委省政府召开的珠三角地区落实《规划纲要》工作会议显示：《规划纲要》实施一年来，28项指标100%完成，其中20项超额完成，珠三角一体化进程明显加快。尽管如此，但目前珠三角城市间仍以行政区划为主体，城市间主体功能定位不明晰，产业同构化和项目重复建设较为普遍，仍然面临着从“城市经济”向“区域经济”、从城市“单打独斗”向“协同作战”转变的必要性，诸多深层次问题尚未有效解决。[22]

这表明，完善有利于珠三角一体化发展的体制机制仍然需要进一步探索。在珠江三角洲地区，政府间关系的协调包括两个层面：一是广东省政府与珠三角9市政府之间的纵向关系协调，二是珠三角9市政府之间的横向关系协调。与长江三角洲相比，珠三角整体上只是广东省内的一个小区域，协调难度理应远远小于长三角中2省1市的协调。但是，由于珠江三角洲9市中有2个副省级市和2个经济特区所在地市（都有一定程度的地方立法权）、区域内部也存在明显的经济发展不均衡，①因此实践中仍然存在相当大的协调难度。从现有的政府间协调机制来看，主要应该从以下方面来考虑：首先，应该强化并完善省政府的协调。珠三角是广东省政府统一管辖的一个地方区域，省政府对珠三角各市政府具有直接影响力。当前，广东省政府已经设计了落实《规划纲要》的办公室，由省政府秘书长担任办公室主任，并设立专职副主任进行协调。但是，在调研中，笔者发现如广州与佛山之间为建立地区金融中心而展开的金融资源争夺、②深莞惠之间关于交通衔接与跨界河流治理中的协调、③珠三角重大基础设施建设的共建共享、地方政府间立法协同的问题（目前这一区域涉及到广东省、广州市、深圳市、珠海市四个立法实体）、④建立健全反映区域一体化的政府绩效评估指标与考核体系等，都需要由省政府加强协调。其次，应该完善珠三角9市政府间关系的协调机制。在实地调研中，笔者无时无刻不感受到珠三角9市间协调实际上是一种利益关系的平衡，因此应建立相应的区域利益分享和补偿机制。珠三角一体化发展的出发点是通过区域成员间合作来共享整体利益。要实现珠三角基础设施、产业发展、环保生态、城市规划、公共服务一体化，势必会带来珠三角利益结构的重新调整和各种利益冲突，在当下特殊的制度环境下，如果缺乏相应的区域利益分享和补偿机制，显然是不可能实现的。这就不但要求在推进广佛肇、深莞惠和珠中江三个经济圈的过程中，各市政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方间的利益转移，实现各种利益在地区间的合理分配；同时也必须强化广东省政府的综合协调作用，通过规范的公共财政工具来实现纵向利益转移，以调节珠三角一体化进程中的地区间利益关系，最终实现区域利益共享。

三、政府与社会关系的协调

在中国的区域一体化进程中，基于政府的特殊作用，往往成为区域协调和治理的行为主体。于是，在区域合作的实践中就形成了以政府为主导的两种区域协调形式：一是各区域政府组织间的合作，形成一致政策或具有法律效应的契约文件来规范或调整区域间关系；二是区域性整合，建立区域性政府机构或准政府机构。这两种自上而下的协调机制建立在政府组织强制性权威之上，需借助行政手段来完成。说到底，这两类协调机制的实质就是区域政府管理，其参加者和主导者是区域内的相关地方政府。在这种政府完全主导的区域合作机制下，区域合作的议题主要是围绕区域内各地方政府的需要而展开，不能涵盖区域内全部的公共事务。在区域合作中，地方政府往往以“全能者”的身份出现，形成新的“政企不分”态势，致使合作“主角”大中小企业和其他非政府组织不能完全参与进来，即使参与，也热情不高，最终区域合作成了政府及其相关部门的“独角戏”。在合作内容上，热衷于压力型体制下对短期政绩的追求，缺乏对区域产业链意义上的分工与合作体系的整体性构建，更缺乏在城镇体系、社会保障体系等基础性社会领域的合作，缺乏从全局考虑整个区域经济社会的科学发展与和谐，从而削弱了区域合作的绩效。而且在当下的政府管理体制下，一方面区域合作的主要内容不仅容易受到地方政府主要官员个人偏好的影响，而且还往往会因地方政府主要官员的调任变动而缺乏稳定性和连续性，更容易使这种地方政府主导的区域合作偏离区域一体化的主要目标。为何会出现这种局面呢？这是因为在当下中国的制度框架下，地方政府的目标相对于社会目标来说更加短期化，在片面政绩评价标准的激励下地方政府本身固有的有限理性和追求垄断租金最大化的冲动得到释放。[23]在实践中，地方政府既不完全是中央政府的人，也不完全是地方民众的人，还应该是地方政府主要官员利益的代表者。或者说，地方政府所追求的利益最大化与地区公共利益最大化不完全是一致的。正是因为地方政府利益与地区公共利益之间的错位、对地方政府及其主要官员利益最大化的追求，才导致了实践中地区间利益的冲突。而且，当下中国地方政府之间实际上存在着一种如何完成上级政府任务的绩效竞赛，或者说是地方政府主要官员间“官场竞争”的政治锦标赛，所以地区之间竞争大于合作。[24]

在区域合作中，区域利益与地方利益的不一致是客观存在的。但是，在经济业绩优位或者说GDP标准崇拜的评价体系中，地方政府官员是不可能冒着“乌纱帽”被摘的危险，去搞那种吃力不讨好的政府合作工程，因此，在区域一体化进程中，完全依靠地方政府去突破因行政区划分割而导致的各自为政困境是不可能的。以致有研究者指出，这一类政府主导的区域协调机制是政府制度花园中的杂草，将在显示无效后被铲除。[25]（P226）实际上，政府虽然是区域经济一体化的核心协调主体，但并不是唯一主体。除了政府与市场主体之外，非营利组织也是区域一体化的重要利益相关者。非营利组织一般是指非政府的、非营利性的、致力于社会公益事业的社会中介组织，其运作与政府存在着明显的差别：非营利组织是扎根于民间、权力流动、双向或多向、独立运作的组织，是公民自发形成的和自愿参与的组织。一般而言，非营利组织具有协调经济发展、影响政府决策、参与社会治理、提供社会服务、化解社会矛盾与平衡利益等方面的功能。不仅如此，在区域一体化进程中，尽管政府控制着公共政策，但非营利组织从社会服务的角度来参与区域一体化进程，它们对促进区域社会公平与平等更感兴趣。为了有效实现目标，政府与非营利组织之间越来越多地需要相互协作；尽管每一个部门在区域治理中都有自己的特殊利益，但为了实现自我利益它们必须愿意共享权力和资源。[26]（P290-310）这是因为：首先，区域一体化的受益者归根到底是生活在特定区域的居民，而非营利组织能更灵活更直接地将广大民众的利益诉求表达出来，这无疑有助于提升相关区域公共政策的科学性与合理性；其次，非营利组织往往通过自主决策、自愿服务和志愿参与的形式来对区域一体化进程施加影响，这种自治机制迎合了民众要求自主自立的心理需求；再次，非营利组织的非营利性与公益性，使得其在协调区域一体化进程中的政府与市场、政府间、企业间关系方面，能发挥不可替代的作用；最后，非营利组织通过承接政府职能转变和参与公共事务，不仅有利于降低政府成本和优化政府行为，而且有利于改变政府垄断公共事务的局面。正是因为非营利组织能够“在政治体系之外弥补政府组织治理公共事务的不足，同时发挥自身精干、灵活、专业、高效的优势，并重新激活公共事务领域中被政府组织遗漏的治理盲区”，[27]因此，要实现珠江三角洲一体化，必须适时改进已有的区域合作策略，逐步走向区域公共管理，以形成区域内多元利益相关者的协作性治理。

正是区域内多元利益主体的互动与参与，才使得关键的区域性公共性问题不仅能够被表达，而且也易于解决。具体而言，就是在现有的地方政府之间协作的基础上，充分发挥行业协会和其他区域性社会组织的积极作用。一是建立以各地经济专家为主体的智囊组织，成为珠江三角洲地区一体化发展的咨询参谋机构。如中山大学的“港澳和珠江三角洲研究中心”、暨南大学的“特区港澳研究所”等组织，这些组织的建立主要以城市群内的学术方面的代表人物和专家学者为主体，为珠三角一体化发展献计献策，为在各种重大问题上形成共识提供讨论空间，为解决各种合作问题提供经过科学论证、考虑互惠互利的方案。二是进一步发挥行业组织在推进珠三角区域一体化中的作用。珠江三角洲是中国市场化程度最高的区域，市场力量强大，企业实力雄厚，各类行业协会发展相对成熟。这些行业组织在积极配合政府促成已经签订的协定落实、推动政府间消除阻碍资讯、资源和产品流通的地方政策壁垒、做好企业的培训服务、促成各种标准的统一、通过行业自律建设以维护市场秩序等方面可以发挥积极作用。尤其值得注意的是，行业组织通过同业企业的联合，采用自治、自律方式规范企业，倡导企业间良性竞争，实现区域内行业资源的优化配置，这对于建设区域统一市场和协调竞争机制方面具有积极意义。三是加强区域内公民社会建设，充分发挥公民在推进和实现区域一体化过程中的重要作用。这是因为，民众是区域一体化的最终受益者，他们不仅有参与区域一体化的积极性，而且组织化的公民参与也有利于促进珠江三角洲相关区域公共政策的民主化和科学化，更有利于加快实现区域交通基础设施、环境保护和区域公共服务一体化。更重要的是，公民社会的发展，不仅是发展民主政治的基础，也是走出“市场失灵”与“政府失败”双重困境的必然选择。在2009年发生的广州番禺垃圾焚烧事件中，番禺市民从最初反对在自家门口建垃圾焚烧厂的社区维权逐渐演变为向政府提议用建厂的巨额资金推动垃圾分类的政策倡议，[28]标志着珠江三角洲地区的公民意识和公民社会正在萌芽成长。联系到近年来珠江三角洲各地方政府与网民就区域一体化议题展开的频繁互动与交流，我们完全有理由相信这种日渐成长的公民社会也应该成为推进珠江三角洲一体化绵延不绝的动力。

四、结语

总之，区域问题涉及到多方的利益，包括政府、市场和社会等。区域政策只有建立在区域利益相关者高度认同和平等伙伴关系的基础上，才能在目标上汇集多个利益相关者的愿景，从而得以有效实施，切实解决区域发展的问题。正如众所周知的那样，“政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”。[29]（P25-48）因此，无论是政府还是非政府组织都没有单独有效解决区域性问题的能力，应该倡导政府与非政府组织以及私营部门之间建立合作、协作、网络和伙伴关系，以有效治理区域性问题。珠江三角洲是我国改革开放的先行地区，改革以来，在经济持续高速发展的同时，以行政管理体制改革为标志的政府成长、以企业为主体的市场成长、以民间组织成长为标志的公民社会成长也在加速前行，这是珠江三角洲在迈向区域一体化进程中最为宝贵的地方性资源。正因为如此，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》在论及实现珠江三角洲一体化时强调指出：珠江三角洲地区9市要打破行政体制障碍，遵循政府推动、市场主导，资源共享、优势互补，协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置。在省政府的统一领导和协调下，建立有关城市之间、部门之间、企业之间及社会广泛参与的多层次合作机制。