协作公共管理的崛起
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奥利瑞指出，在过去十余年间，公共行政中的一个新进展就是协作性公共管理领域的开拓。[1]（P6-9）发端于20世纪70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部门行政效率的同时也产生了机构裂化和公共服务碎片化（Fragmentation）的实践局限性。于是，20世纪90年代中后期，英国、美国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国从解决新公共管理模式的实践局限性出发，又开始了以协同政府（Joined-upGov-ernment,JUG）、“整体政府”（HolisticGovernment）、网络化治理（GoverningbyNetwork）、无缝隙政府（SeamlessGovernment）、协作性公共管理（CollaborativePublicManagement）、协作型政府（CollaborativeGovernment）和协作治理（CollaborativeGovernance）为主要内容，进行超越新公共管理的第二轮改革。这些改革主张整体化理念，强调从重组政府机构、整合政策制定与执行、提供回应性的公共服务和提高公共服务的质量、建立信息时代的政府治理机制和重视公共服务的价值、再造行政流程和促进资源共享等方面实施协作性公共管理。这场改革的兴起具有深刻的时代社会背景。其一，社会变革论（Socialchange）。
主流的观点认为，当前社会的转变步伐的特性是协作性公共管理兴起的主要因素，或者说政府治理面临的社会问题类型促动协作性公共管理的发展。社会变革论主张，社会的变革使得政府治理面对一种全新的环境———各种“跨边界公共问题”不断涌现，地区间、组织间、部门间相互依赖性不断加强，这使得公共部门及其管理者经常在一种复杂的组织间安排环境中工作。这是当今协作性公共管理兴起和发展的主要因素。[2]（P44-55）过去几十年的公共管理实践使人们认识到，地方层面的辖区、政府机构、非营利组织和营利组织之间相互依赖关系普遍存在。我们今天正生活在一个涉及许多组织和群体或这些组织和群体有责任解决公共问题的权力共享的世界里，需要有不同的组织———公共部门、私人部门和非营利部门协作提供高质量的公共服务和协同解决复杂性社会问题。协作通常被认为是发展解决这些复杂问题的新策略的一种方法。[3]（P281-290）而信息通讯技术(InformationandCommunicationTechnologies,ICTs)在政务流程中的广泛运用，保证了部门内部、部门之间有一致和共享的信息环境，提高了部门间协同工作的效率。这些因素使跨部门协作成为可能与必要。其二，部门失灵论（SectorFailure）。部门失灵论主张，当今政府所面临的许多问题不可能通过传统官僚制和以边界为基础的科层制解决。[4]（P8）在21世纪，组织间网络时代的来临，给公共管理者带来了跨边界相互依赖的挑战，对公共部门协同行动、提供整体服务的需求前所未有地高涨———公共行政进入了一个在许多社会活动者之间开展协作有更大需要的时代。[5]（P1）凯特尔认为，基于边界的公共管理方法在21世纪已经过时，取而代之的是一种协作网络途径。[6]（P10-19）正如科层制出现于农业社会和官僚制已被证明是与现代工业社会相适应的一种组织形式一样，正在出现的信息社会时代更加关注人们可以跨组织职能和边界联系的组织结构。[7]（P33-43）
显然，传统科层制已经不能适应当今信息时代和网络社会的需要，公共事务的广泛联系性和渗透性，使得相应的管理不得不打破科层制的严格界限，不断开发各种新的治理模式，走向跨边界、跨领域、跨部门、跨层级的协作性管理。成功地治理诸如经济竞争力、工业、教育与医疗健康、区域经济与地区贫困、跨界基础设施、环境污染、共同资源开发与利用、公共安全和灾难等非常复杂的问题，跨部门协作越来越被认为是一种必须和必要的战略。[2]（P44-55）阿格诺夫和麦圭尔则强调，协作性管理有补充甚至在一些情况下取代官僚制过程的趋势。[8]（P1）按照这些观点，官僚部门体制失灵催生了跨部门协作管理的兴起。作为近年来西方国家公共管理实践探索与理论研究的一个新趋向，协作性公共管理是在反思传统官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的基础上形成和发展起来的。它代表了当前公共管理新的发展趋向或研究途径。或者说，未来的公共管理将是一种“协作性公共管理”模式。[9]（P20-32）它的兴起与发展绝非偶然。社会的变迁、组织模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着政府及其管理者都必须面对一个不断强化的、必须履行的公共责任，那就是，在所有类型的公共管理过程中，以公共需求为导向，以资源整合为主线，突破和超越基于地区和部门边界的公共管理模式，构建跨边界协作性公共管理模式，提升公共事务的治理绩效，创造公共管理的战略价值。
二、协作性公共管理的理论基础
拉塞尔•林登关于无缝隙政府的研究为跨部门协作提供了重要理论依据。[10]“无缝隙政府”或协作型政府就是政府打破传统的部门边界和职能分割局面的公共管理新途径，整合政府相关职能部门、人员和其他资源，以公众而非部门为导向，再造公共管理流程，促进跨地区、跨部门沟通协调和协同工作，以一体化流程界面为公众提供整体、优质、高效的公共服务。作为公共管理的一种新途径，协作性公共管理建立在三个相关理论基础之上：资源依赖理论、交易成本理论和网络治理理论。其一，资源依赖理论（ResourceDependenceTheory）。资源依赖视角是解释组织间协作关系的一种非常成熟的理论。[11]（P31-32）当A组织拥有对B组织有益但B组织又不拥有的资源或能力时，A组织与B组织之间通常会建立联合关系。因为没有任何一个政府组织拥有充分的权威、资源和知识去影响政策意图的立法和实现。相反，政策制定和执行需要所有拥有重要能量并且彼此相互依赖对方去影响政策出台和目标实现的多个行动者的协同工作。这种视角的基本假设，就是任何单个组织不拥有实现其目标的所有资源，而依赖来自一系列相互作用的组织、群体和个人所构成的环境的输入。[11]（P31-32）根据这种理论视角，组织间存在资源依赖，一个政府组织必须依赖其他组织提供资源才能顺利运转或提供公共服务，产生协作的动机和意愿，因而需要建立资源共享安排。
资源依赖视角认为组织追求自身利益是其参与协作的主要动机，同时组织间协作也提高了组织有效使用其资源的能力。随着政府面临许多复杂性问题和对稀缺资源需求的增加，政府开始转向为外部合作伙伴提供资源。由于组织之间存在资源依赖性，因而交换关系发生了。交换关系通过降低未来资源提供的不确定性来稳定组织间的联系，并且维持组织间持久性的互动伙伴。[12]（P45）在公共服务的许多领域，公私部门服务提供伙伴关系正在取代由公共机构直接提供服务的传统模式。总而言之，这种视角主张资源相互依赖和共同利益目标是协作性公共管理得以发生的前提条件。其二，交易成本理论（ExchangeandTransactionCostTheory）。不管是基于资源交换还是合法性动机选择合作伙伴，组织都将追求降低相关的交易成本，包括协作的监测成本、信息成本和机会主义等。交易成本理论将跨部门协作视为一种具有“相互依存的利益”的组织间关系，将跨部门协作的组织效率解释为一种能减少组织间协商的时间和努力的行动。[13]（P53-69）在现代公共管理过程中，以政府为核心的公共组织与其他社会组织组成了一个动态、复杂、整体的网络系统。对这种网络中的主体间相互依赖性进行管理在公共管理世界中正变得越来越普遍、复杂和重要，并且已不容易通过市场机制和科层机制得到协调。[7]（P33-43）鲍威尔认为，协作机制是一种既不同于市场协调，也不同于科层管理的独特制度形式，[14]（P265）为建构合作性组织间关系提供了一种可选择的治理机制。依据这种理论视角，不管公共组织是为了交换资源还是合法性考虑而寻求协作伙伴关系，公共组织应该追求减少相关的交易成本。为了降低机会主义的威胁，公共组织必须确定其能够信赖的伙伴。如果公共组织能够确定信赖的伙伴，他们就能够降低与协作相关的监测成本，并且更重要的是增加有效的伙伴关系的机会。
这种交易成本有三个确定指标：第一，组织应该寻求与其共享愿景或使命的伙伴，具有不同愿景的组织间伙伴关系难以建立和维持；第二，组织应该寻求与其具有合作经历的伙伴，先前具有的合作经历，有助于降低交易成本，因而增加了组织间建立伙伴关系的意愿；存在与发现协作伙伴相关的信息搜索成本。协作伙伴选择有三个动机———获取实用资源，提高组织的合法性和降低交易成本。[13]（P53-69）当协作强调共同价值和利益时，参与者通常可以找到有效率的方式协同工作，并创造单独行动难以实现的更大价值。[15]（P281-320）总之，跨部门协作的潜在好处包括在组织效能和效率方面取得成功，如抵抗外部不确定性的能力、分担责任和风险、整合部门资源和获取竞争优势、节省交易成本、改善组织学习和提供高质量的公共服务等。这印证了一个经济学寓言：交易可以使各方都获益，因为它使人们可以专门从事他们具有比较优势的活动。其三，网络治理理论（TheoryofGoverningbyNetwork）。许多公共行政学者视跨部门协作为“网络”，运用网络理论研究协作问题。虽然并非所有的协作关系都发生在多元行动者网络中，但网络治理研究确实促进了协作性公共管理的研究。奥利瑞等人指出，随着政府管理从统治向治理变迁，公共管理学者将关注焦点转向跨部门/机构边界的组织形式。学术界对协作性公共管理的回应部分原因是公共、私人和非营利组织网络的增长；他们工作所在的背景、环境和限制因素；网络中公共管理者所处的情境；网络治理过程和决策规则；公共管理者如何界定他们的工作、任务和目标以及他们对公共政策和政策过程中的影响。[16]（P1-12）
从一定意义上讲，现代公共治理是一种协作性网络管理，或者说协作网络是现代公共治理的核心内容。奥图尔认为，公共管理者正处于一种纵横交错的协作网络环境中工作，因此在公共行政中有必要认真地对待网络。[17]（P45-52）网络是一种组织间协作的安排，这种组织间安排主要是为了解决单个组织不能或无法有效解决的问题。网络世界中的公共管理需要更多关注组织间协作。[18]（P33-38）戈德史密斯和埃格尔指出：作为一种协作型政府模型，网络化治理代表了第三方政府（third-partygovern-ment）、协同政府（joined-upgovernment）、数字革命（thedigitalrevolution）和顾客需求（consumerde-mand）的综合，将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用信息技术将网络连接整合，并在公共服务运行方案中给予公民更多的选择权。[19]（P9）网络化治理包括同级政府不同部门间、不同层级政府间、同层级不同政府间、政府与非营利组织、营利组织及公众之间的协作。政府必须有效管理这种网络中的组织间关系，网络中的参与应该通过合作伙伴关系而非官僚体制来建构。弗里斯曼指出，一种高度整体化的协作结构———组织间网络在资源分散化、管辖权共享和重叠的许多公共政策领域日益普遍。[11]（P31-52）资源依赖、网络优势和共同目标是组织参与协作的重要动力。公共管理者通常运用协作作为改善组织间网络治理的战略。协作被认为是一种特殊的网络关系，而网络是多个组织间相互依存的结构，组织间网络的构造特性为协作能力的发展创造了机会。在公共管理领域，协作既是公共管理者个体的一种理性战略，又是公共部门集体改进网络治理的一种手段。当公共管理者或公共组织拥护协作过程作出联合决策和作为单一实体行动时，这其实是作为更整体化的新组织———“协作型组织”行动。
三、协作性公共管理的实践模式
在公共管理实践世界中，过去十余年间协作性公共管理领域已经有了开拓性的新发展。协作性公共管理已经成为现代公共部门管理者的一项核心活动，其价值已为公共部门管理者所广泛认识，并在实践中形成了各具特色的发展模式。其一，跨部门协作性公共管理（Cross-sectorCPM）。英国“协同政府”改革是探索跨部门协作性公共管理的典范。1999年，布莱尔政府颁布了《现代化政府白皮书》（modernizinggovernmentagenda），为英国提供了一个以“协同政府”为主题的现代化政府革新框架。协同政府是指项目、政策或机构的组织安排之间的一致性，这种一致性可以促使机构之间进行协作。[20]（P103-138）波利特认为，协同政府是描述实现横向和纵向协调性地思考和行动的愿望的用语。[21]（P34-49）协同政府寻求协调试图实现协同行动的不同机构、所有政府部门的工作，通过组织结构再造实现政府组织内部整合，通过跨组织、跨部门工作方式发展外部协作关系。[22]（P615-642）英国协同政府改革的具体政策包括通过公私伙伴关系、一站式服务中心和其他方法强力排除跨部门协同工作的障碍；进行民意调查，收集公共服务需求信息，促进各部门合作，实行整合服务，满足多方需求；建立公共服务标准和公共服务协议，并通过跨部门公共服务提供标准和协议，使跨部门协同工作得以实现等。
英国的协同政府改革非常重视建立地方治理中的战略协作伙伴关系。为改善地方治理，2001年英国政府提出“地方战略伙伴”（LocalStrategicPartnerships，LSP）计划，将之作为一项国家政策。LSP强调各地方治理主体之间消除行政管辖界限，主张在地方层次将公共部门、私人部门、社区与志愿部门等不同部门联结起来，促进更和谐的协作治理模式。协同政府与公共管理中出现的三种伙伴关系有关：包括公共部门与私人部门之间的伙伴关系、公共部门与志愿者部门之间的伙伴关系以及中央与地方之间的伙伴关系。[21]（P34-49）在公共部门、私营部门和非营利部门间建立协作伙伴提供公共服务已经成为当今世界国家公共管理领域的一个基本现实。美国在克林顿重塑政府运动期间，在公共服务领域高举民营化和社会化大旗，让非营利性组织和私人企业参与提供公共服务，促进公共服务整合，为构建公共部门、非营利组织和私人部门合作提供公共服务的多元主体协作模式。这种协作模式主要是在公共服务多元主体间建立一种跨部门协作关系，即为着共同的目标建立伙伴关系，整合业务流程，共享各类资源，加强跨部门沟通与协调，实现协同工作，为公众和社会创造公共价值。2002年，美国总统布什颁布《总统管理日程》，重建了总统管理委员会（ThePresident’sManagementCoucil，PMC）。PMC负责提供在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制，从而保障总统建立学习性的、以解决问题为导向的、创新的管理领导权。加拿大的“公共服务2000年”运动和澳大利亚的“携手政府”计划都强调公共服务提供中的跨部门协作。其二，跨地区协作性公共管理（Cross-jurisdictionCPM）。自20世纪90年代以来，经济全球化在世界范围引发了生产组织结构的重组，次国家层面的跨地区合作和区域一体化发展再次成为人们关注的焦点，在英美等西方主要国家的大都市区(metropolitanarea)掀起了一股协作治理和新区域主义（NewRe-gionalism）的热潮。在英美等国大都市区域治理实践中，地区间/政府间/跨部门协作成为一种基本策略。围绕一些跨地区边界的公共问题，地方政府间形成了跨地区协作管理网络，建立了许多诸如“政府间协议”、“谅解备忘录”、“地方政府协会”、“市自治团体协会”、“县议会协会”、“城区议会协会”之类的合作协议和合作机构，联合制定区域规划，共同解决区域公共问题。在美国，州与州之间、地方政府间建立战略协作伙伴关系成为当前合作联邦主义的一种新趋势。为了应对经济全球化冲击与区域经济竞争，提升自身的竞争优势，各州和地方开始注重在没有联邦介入的条件下制定区域发展战略来治理区域共同问题，积极倡导和促进区域协作治理。联邦以下政府再造方案中重要的共同趋势之一，就是州际协议（interstatecompacts）、地方政府间协议（interlocalagreements）的广泛使用。州际协议是合作联邦主义和跨州区域主义背景下最重要的州际协作机制，它由两个或者两个以上州之间协商达成，并经国会同意，缔约州受联邦宪法“协议”条款和“契约”条款拘束，就像商业交易中双方或者多方当事人受契约约束一样，如《中西部区域高等教育协议》（1991，中西部地区8个州）、《州际应急管理互助协议》（1996，49个州，加州除外）、《中西部客运铁路协议》（2000，中西部地区9个州）、《州际环境协议》（2000，纽约、新泽西和康涅狄格3个州）、《儿童安置州际协议》（2005，全美所有州）、《五大湖—圣•劳伦斯流域水资源管理协议》（2005，东北部8个州）。地方政府间协议是不同市、县之间合作提供公共服务和构建协作性伙伴的一种重要制度安排。地方政府之间经常通过缔结合作协议，组建大都市区委员会机构。
米勒将目前美国的大都市区域主义概括为四种途径：协调区域主义（CoordinatingRegionalism）：作为一个区域协作整体制定区域发展规划；行政区域主义（Ad-ministrativeRegionalism）：市政府的服务功能转移到特区或县政府，以及通过协商达成地方政府间协议；财政区域主义（Fiscalregionalism）：为了实现一系列目的，建立大都市区域筹资机制；结构区域主义（StructuralRegionalism）：主要涉及地方管辖边界的变化。[23]（P99）随着协作性公共管理改革在各国的深入发展，英国学者汤姆•林对协作性公共管理的实践经验进行了理论概括，归纳出一种最佳实践的“协同政府”模式———为实现政府治理目标，对不同组织实施正式组合和促进这些组织有效沟通与合作的各种方式的总称。[22]（P615-642）协同政府是对20世纪80年代公共服务提供碎片化和这种碎片化阻碍了公共政策的重要目标实现的回应，是20世纪90年代中期公共部门改革背后的突出思维。它建立在这种观点基础上，即公共政策的重要目标既不能通过现有组织的单独行动得以实现，也不能通过创建一个新的“超级机构”（superagency）提供。因而，针对公共政策的特定目标，围绕服务对象的需求和偏好，寻求协调和整合现有正式的独立组织的行动，在不消除管辖边界的情形下协调跨地区、跨组织边界的行动，协同政府的不同层级和机构共同提供更为整体化的公共服务。公共管理实践中跨边界、组织间协作结构的出现可能代表激进意义上的行政改革中某一领域正在展开。[24]（P86-102）作为一种超越新公共管理的政府治理新模式，协作性公共管理意味着在公共决策与公共服务过程中，需要发展互动式、协作性和整体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门）在公共管理流程中协同工作，达到再造功能整合、有效利用稀缺资源、为公民提供无缝隙服务的服务型政府。具体说来，协作性公共管理有五个基本维度：一是协作建立在互惠价值基础上，协作过程体现为资源交换与共享过程；二是协作型组织，通过文化、价值观、信息和培训进行协同工作，最大限度地清除损害彼此利益的边界和不同政策，建立跨部门协作网络，将某一特定政策领域或网络中的不同利益相关者组织在一起，实现协同效应；三是协作型方式———跨地区、跨组织协同工作的新方式，通过共同的领导、预算、整合结构和联合团队，以及资源整合和政策整合进行协同，更有效地利用稀缺资源；四是提供公共服务的新方式，通过联合咨询和参与、共享客户关注点、共享顾客界面，为公民和整个社会或社会局部提供无缝隙、整体化而非碎片化的公共服务；五是新的公共责任和动机，通过共同的结果目标、绩效指标和规制监管推进协同。
四、启示与借鉴
尽管协作性公共管理在西方国家的研究和关注已有十余年，并且这一问题也是当前我国政府管理实践中的一个重大课题，然而，目前国内学界对此问题的理论回应远远落后于实践发展的需要。近年来我国政府面临的诸如地方保护主义、“非典”、流域水污染、雪灾、地震、劣质食品、流感和气候变化等“恶劣的问题（Wickedproblems）”挑战了划地为界的单边管理模式，凸显了发展跨地区、跨部门协作性公共管理的紧迫性与重要性。党的十七大报告明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，作为进一步深化我国行政管理体制改革的重要举措之一，这反映出中央对部门间协作机制的重要性给予了高度关注，彰显了对协作性公共管理这一主题进行探索和研究的重要价值。健全部门间协调配合机制是理顺部门权责利关系，实现部门间协调运转，提高政府行政效能的一个重要手段。在以往的政府机构改革中，中央主要通过加大机构整合力度和划清部门职能边界来解决部门职责交叉问题，对于加强政府部门间协调配合的重视和研究不够，使政府机构改革呈现出“裁减—增设—再裁减—再增设”的怪圈。但国内外实践证明，部门再大也有边界，只要存在分工，部门间必定出现协调配合问题。在欧美国家，为了协调不同机构的行动，协同政府改革的重要内容就是通过削减机构或建立跨部门协作小组，将这些机构整合在一起。
加强地区间/区域协作机制建设是近年来中央力推区域协调发展的一项重要政策。“十一五”规划纲要强调“健全区域协调互动四大机制———市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制，形成区域间相互促进、优势互补的互动格局”。在实践中，我国的区域协作机制不断丰富和创新。从泛珠三角、长三角经济区域的形成到环渤海经济区域的发展，从推进西部大开发、振兴东北老工业基地到促进中部地区崛起，我国经济区域化、区域整体化的发展已经取得令人注目的成就，并日益凸现出在国民经济和社会发展中的重要作用。这表明中国未来发展更加注重跨省区域协作，中国经济空间格局将从过去的以省区为基础的“行政区经济”转向跨省区边界的区域经济，相应的政府管理模式将从基于行政区划界线的“行政区行政”转向跨行政管辖区边界的区域协作性公共管理。西方国家关于协作性公共管理的实践经验与理论成果，是我国公共管理学术界与实务界应该积极关注的理论与实践话题。同时，学习和借鉴西方国家在该领域的理论研究成果与实践探索经验，加快建立健全我国公共管理流程中的跨地区、跨部门协作性公共管理机制，更好地解决由于地区、部门、行业、职能分割所带来的公共政策、公共服务碎片化问题，对于纵深推进我国行政管理体制改革、加快服务型政府建设具有重要的现实意义。
