公共管理创新与发展思路

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一、坚持科学发展观为指导，树立新的政府工作思想

新时期政府工作改革和创新必须坚持以科学发展观为指导，全面把握科学发展观的深刻内涵，进而将科学发展观的哲学精神与现实的政府工作实践相结合，形成有中国特色政府工作思想，推动新时期政府工作的改革和创新。

1.树立“以人为本”重要思想，实现政府工作基本观念创新

实现新时期政府工作创新涉及多层次、多方面的问题，既涉及到观念层面，又涉及到政府职能，还涉及到政府与社会关系定位等问题。“以人为本”重要思想的提出为政府工作观念的创新提供了重要的思想基础。科学发展观强调“以人为本”重要思想，充分体现了马克思主义唯物史观关于社会历史主体的基本观点。在当代中国以人为本就是以人民群众为本。三中全会要求我们以“全心全意为人民服务，摆正同人民群众的关系”的求真务实精神来落实“以人为本”重要思想，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。因此，这就要求政府必须实现基本观念创新，从社会的控制者转变成为社会服务的提供者，从传统的管理型政府向现代服务型政府转变。同时，“以人为本”重要思想与新型的服务型政府的基本理念相契合。服务型政府服务理念的核心性以及民意的主导性，客观上规定了公共服务型政府的服务主体、服务对象、服务内容以及服务工作的最终评判标准等基本问题。科学发展观的内在要求规定了服务型政府的服务主体是各级政府和工作人员，服务对象是公民、组织和社会，服务内容由民意决定，服务工作的最终评判在乎民意。这些问题的科学回答实现了政府工作基本观念的创新。

2.坚持“全面”、“协调”发展，塑造新时期政府工作的基本特点

科学发展观提出全面、协调的发展，充分体现了唯物史观关于社会系统整体性和系统性的思想。社会系统的整体性要求社会发展的全面性，社会系统的系统性要求社会发展的协调性，社会系统的内在结构和机制则展示实现全面协调发展的机制和形式。现代社会是具有严密社会分工与合作而连接起来的多要素结合体，社会的各个要素以及各要素之间的关系都空前的重要。要素和要素之间形成了关系复杂、影响强烈的网链。各要素之间紧密联系，任何一个要素出现了反常都会引来相关要素的联动反应。社会各部门和方面更像是被连接起来的链条和链网，一个环节出现不良反映，就会带动一个网络或是一条链条的联动，就有可能带来对整个社会体系的风险和冲击，产生所谓的“多米诺骨牌”效应。正是由于现代社会这种多要素联动的特点，决定了每一个社会要素，每一个重要的社会问题和方面都不能忽略，都需要被纳入到社会宏观管理的体系之内认真考量。然而，20多年来政府工作采取的是一种非均衡发展方式。这使得我们在取得成绩的同时，也产生了不少的问题。新时期，社会稳定和持续发展的压力迫使中国必须坚持“全面”、“协调”的发展方针，实现政府向公共服务型转变。一方面，要全面履行现代政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的四大基本职能。另一方面，又必须建立起一个定位科学的“非全能型”而是“有限型的”公共服务型政府。这就要求政府按照“五个统筹”的要求，均衡设置政府功能，全面履行政府职能，以适应新时期政府工作的基本特点。

3.重视发展的可持续性，为政府工作注入新的内涵

可持续发展是人类社会在面临全球性问题和发展困境的现实条件下，人们全面反思寻求出路的产物。从某种意义上来讲，可持续发展不仅是一种新的发展观，而且蕴含了对传统工业文明的深刻反思和批判，是一种新的文明观。在人与自然的关系上，可持续发展追求人与自然和谐的生态文明。传统工业文明那种人类征服自然的做法没有给人类带来更多的福祉，反而招致大自然无情的报复。可持续发展倡导建立一种人与自然和谐共生的新型关系，废除旧的工业文明，建立新型的生态文明。在人与人的关系上，可持续发展追求建立新的公平观。它既追求当代人的代内公平，同时也尊重后代人生存和发展的权利。确立代内的公平原则既是保护稀缺环境与资源的内在要求，也是社会主义社会本质特征的体现。代际公平原则尊重后代人有生存发展的权利，主张保护后代人耐以生存的资源和环境。它不仅要求后代人享受和当代人一样的生活发展条件，而且还要在此基础之上一代更比一代好。实施可持续发展战略需要政府在发展地方经济的同时，着眼于更宽广的视野，努力探索政府工作的长效机制，协调好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

二、推进公共管理创新方面的探索

建设公共服务型政府是当前中国政府工作改革创新的目标，新形势下构建公共服务型政府必须立足新时期工作特点，积极探索新的工作模式，实现工作方法的创新。

1.以转变政府职能为重点，不断增强各级政府社会管理和公共服务职能。随着各式各样矛盾的不断涌现，党和政府开展工作必须统领全局、兼顾各方，及时高效的应付各类危机与问题，应付更加复杂的工作局面。系统科学的发展为处理这种复杂工作局面提供了有力的方法借鉴与指导。系统辩证法是近年来逐步适用于我国社会主义现代化建设的重要方法，也是科学发展观提倡的一种新的重要方法。它既坚持矛盾分析法的指导地位，同时又引入了系统论的理论成果。“全面”，即各个方面都要发展。科学发展观所主张的发展，是经济、政治、文化、社会的全面发展，是物质文明、精神文明和政治文明全面发展。与此同时，科学发展观还强调经济社会全面进步和人的全面发展。“协调”，即协同调和，体现为一个相互协作、互动以促进发展的机制，它包含有制度的演进和结构变动方面的意义。现代意义上的协调更多的是与系统相联系，是一种动态的机制。我们所面对的各项工作都是一个系统工程，涉及各部门、各行业、各领域、各方面，都是有机联系、相互制约的，都是整个网链上的一个环节。每个环节都与其他方面相影响和联系，各个环节都十分重要。在我国社会主义建设实践中，科学发展观不仅强调人类社会是一个相互联系的系统，而且强调系统内部各子系统的协调互动。科学发展观提出协调发展，就是要从全局的、整体的观点出发，实现社会整体利益的最大化，最大限度地减少社会、经济、生态、环境等的摩擦，降低由于各子系统之间的各类冲突。“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。它归纳出近一段时期我国社会发展需要统筹兼顾，继续妥善处理的社会热点问题。“五个统筹”的实质就是告诉我们如何应用“全面”、“协调”的观点来看待和解决现实中的问题。“五个统筹”是辩证法与系统科学在政府工作方法创新的成果，是理论与实践相结合的新的表现形式。它指出了今后一段时间政府工作所面临的主要问题和工作重点，便于各级政府在日常工作中做到统筹兼顾，减少工作失误。

2．由“点”到“面”，“以面带点”和“以点促面”。政府工作必须遵循历史发展的一般规律，不断探索适合工作局面的工作模式，创新政府工作方法。建国初，政府通过抓主要矛盾解决当时突出的社会问题，后来政府开展工作的方式逐步过渡到将同类的相关矛盾和问题放在一起统筹处理，工作讲究“提纲挈领”，现在政府工作实现由“点”到“面”的突破。“两点论”、“重点论”和“弹钢琴”的工作方法主要还是带有单个解决问题特征，这种情况下政府工作的视角往往容易局限在孤立的“点”上。这种“点”式特征在政府工作中往往表现为“以重点带全局”的工作思路和方法，不适合应付局面较为复杂、矛盾较为多样的情况。科学发展观提出“全面”、“协调”和“五个统筹”的工作思想，为政府工作提供了一个崭新的工作模式。它要求我们改变以前对社会的简单认识，树立起科学的全局观，开展工作要“点”、“面”结合，统筹兼顾。形成“以面带点”和“以点促面”的新的政府工作思路。这对于政府工作改革，正确履行政府四大职能，突出公共服务理念有着重要的意义。

三、以科学发展观为指导，推进公共管理创新

中国新一届政府高度重视以行政管理体制改革为核心的公共管理创新，把建立健全有利于经济社会协调发展的行政管理体制，作为当前改革的一个重点。中国政府制定的《国民经济和社会发展第十一个五年规划》中提出，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。前不久，中国政府提出建设创新型国家的目标。公共管理创新既是建设创新型国家的重要内容，也是建设创新型国家的重要保障。目前，中国政府以科学发展观为指导，以建立适应社会主义市场经济体制要求的公共行政体制为目标，以转变政府职能为核心，以构建服务型政府为切入点，大力推进公共管理创新，并正在从以下几个方面着手推进这项工作。

第一，重塑政府施政理念。贯彻落实科学发展观，改善公共管理，首先要重塑政府施政理念，大力推进行政文化的创新。科学发展观是以人为本、造福人民的发展观，是解放和发展生产力的发展观，是经济、政治、文化和社会建设整体推进的发展观。以科学发展观为指导，推进公共管理创新，就要牢固树立以人为本的理念，始终坚持把提供优质、高效的公共服务，不断提高人民群众的物质生活水平和精神生活水平，促进人的全面发展，作为政府工作的出发点和落脚点。我们强调要进一步转变职能，全面履行政府职责。不仅要重视经济建设，还要重视社会事业和文化事业建设，以及生态环境建设；不仅要重视经济发展的速度，还要重视社会发展指数、社会福利系数和公众的幸福度。要把政府工作的重点由对经济社会的直接管理，转到重点放在营造良好的经济社会发展的环境上来，努力促进经济社会协调发展。一是完善统一、开放、竞争、有序的市场环境。要转变政府管理经济的职能，加强政府经济调节和市场监管的职责，履行好保护知识产权和维护市场经济秩序的责任，使经济环境和市场环境真正做到统一、开放、竞争、有序。要综合运用法律、经济手段和必要的行政手段，健全宏观调控体系，加强对国民经济的适时适度的宏观调控，努力保持经济的平稳健康发展，不断增强综合国力。二是维护公平公正的社会环境。要强化政府的社会管理责任，合理调节收入分配关系，努力缩小贫富差距，保护不同群体的合法权益。特别是要着力为城乡低收入群体提供必要的社会保障和教育、医疗等方面的公共服务，保障他们的基本生活，提高他们自我发展的能力，促进社会的和谐发展。三是建立规范的法治环境。要大力推行依法行政。制定和完善各种法律、规章和制度，严格规范行政权和行政行为。切实做到政府依法履行各项职能，包括依法规范市场主体的行为，依法保护人民群众各方面的权益，依法协调各种利益关系，确保行政管理体制在法制的轨道上运行，努力建设法治政府。四是营造人与自然和谐相处的生态环境。要通过完善环境政策，改变发展模式，提高资源利用效率，大力发展循环经济，努力建设资源节约型社会，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，确保可持续发展。

第二，推进公共管理体制和机制改革。体制和机制问题，是贯彻落实科学发展观必须解决的根本问题。目前我们公共管理领域存在的一些不符合科学发展观要求的问题，往往都与体制机制有关。以科学发展观为指导，推进公共管理创新，必须把推进公共管理体制和机制的改革作为重点，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。要推进政府机构改革、中央与地方关系改革和事业单位改革。要进一步减少、规范行政许可和行政审批，重点推进投资审批制度改革，完善政府投资项目的决策机制、公示制度、招投标制度、项目代建制度和决策责任追究制度。要进一步完善公共财政、公共卫生、公共教育、公共文化等公共管理体制，从体制和机制上保证把政府财力、物力等公共资源更多地向社会发展领域倾斜，加快教育、卫生、科技、文化等社会事业特别是农村社会事业的发展。要进一步完善社会管理体制，建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制和应急管理机制等。要建立和完善政府与社会的合作机制。随着中国向现代化迈进的步伐不断加快，政府与社会的关系将进一步调整，政府管理职能将逐步缩小，社会的自主管理能力将逐步扩大。要积极适应这一发展趋势，支持和鼓励公民、企业和社会组织参与公共管理。要按照政企、政资、政事、政社分开的原则，做到政府该管的事一定要依法管好，政府不该管的事，坚决交给市场、企业、行业组织和中介机构。要充分发挥公民、企业、社会组织，特别是非政府组织在公共管理方面的作用，建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的公共管理网络，不断增强政府管理和社会自主管理的能力。

第三，推进公共管理方式创新。科学发展观既是世界观，也是方法论。以科学发展观为指导，推进公共管理创新，必须大力推进公共管理方式方法的创新，寓管理于服务之中。要全面推进政务公开，并使之成为各级政府施政的一项基本制度。要建立健全政府科学民主决策和重大公共事务公示、听证等制度，提高政府运作的透明度，保障公民对公共事务管理的知情权、参与权和监督权。要积极适应信息时代的要求，加快电子政务建设，优化各级政府和部门运作方式和工作流程，扩大网上服务领域和网上办公项目，为公众提供方便、快捷、高效和网上服务，提高行政效能。要完善政府服务机构体系，为社会提供方便快捷的公共服务。要依法建立健全行政问责制和绩效考评制，不断提高公共管理的公信力、执行力。

第四，加强公务员队伍建设。以科学发展观为指导，推进公共管理创新，建立高素质的公务员队伍至关重要。要认真贯彻实施《公务员法》，依法加强对公务员的教育、管理和监督。要加强对公务员的理想信念、行政道德、法律法规和作风教育，用科学发展观武装公务员的头脑，解决好公务员的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观问题，不断提高思想政治素质。要切实加强公务员能力建设，不断提高公务员治国理政和贯彻落实科学发展观的本领，包括推动改革、促进发展、维护稳定的本领，做好公共管理和公共服务的本领，组织群众、宣传群众、服务群众的本领，依法行政、依法管理公共事务的本领。要按照热爱祖国、忠于人民、恪尽职守、奉公守法、廉洁从政、求真务实、开拓创新、顾全大局、团结协作的要求，努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的高素质公务员队伍。推进公共管理创新是各国政府面临的共同课题，也是一项复杂的系统工程，需要不断地探索，也需要加强交流与合作。