新公共管理与服务革新

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一、两种理论对政府理念的界定

（一）新公共管理理论对政府角色的定位

新公共管理强调企业家精神,因此,在新公共管理领域,强调给予行政人员如同企业家所拥有的最大范围内的言论和行动的自由。从企业家的角度来看,新公共管理者的主要特征表现为高效,成本最优和面对市场失灵所作出的积极反应。新公共管理观点认为政府的责任就是对顾客提供选择,并且通过提供的公共产品和公共服务功能对顾客所表达的个人偏好作出回应,同时,新公共管理的倡导者认为,责任应从公共的观点转到民营的观点。具体来看，新公共管理理论对政府角色的定位主要体现在以下几点：1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”①因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。2.政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统和心理卫生系统等。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。”②于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构使得政府机构不能对新情况及时作出反应。4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。新公共管理理论认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。5.政府应在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给。6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。7.政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。8.公务员不必保持中立。新公共管理理论主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。

（二）新公共服务理论对政府角色的界定

20世纪80年代末90年代初产生的治理理论追求公共管理主体的多元化、公民参与、责任性、回应性、有效性、法制化等。而新公共服务则是在以往各种管理模式的基础上发展而来的一种真正的以公民为本位的政府运作模式。新公共服务提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念。它强调“公民优先”,在此基础上明确区分了“顾客满意”和“公民满意”原则,表达了一种对民主价值的全新关注。正如登哈特强调的“:与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上)不同,新公共服务是建立在公共利益观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确立全心全意为他们服务之上的。”③所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务理论认为，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府这艘轮船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说包括以下几个基本观点④：

1.政府的职能是服务，而不是“掌舵”

2.公共利益是目标而非副产品

3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性

4.为公民服务，而不是为顾客服务

5.责任并不简单，重视人，而不是重视生产率

6.公民权和公共服务比企业家精神更重要

二、对两种理论的评价探悉

（一）二者对政府角色定位的肯定价值

1.新公共管理理论对政府角色定位的可取之处

新公共管理理论及其改革实践的贡献毋庸置疑。它以全新的改革理念和独特的经济学视角,重新审视了传统公共行政中许多被奉为经典的、不可移易的行政法则,提出了一些颇具创新和启示意义的新观念和新举措,拓宽了公共行政的研究视野和领域,其为改善政府绩效所做的积极的探索和努力也应给予充分的肯定。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上“、自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。⑤

2.新公共服务对政府角色定位的可取之处

新公共服务直接缘起于对新公共管理的反思与批判。与新公共管理将关注焦点集中于政府体系自身的改革和完善不同,新公共服务理论集中于对政府与社会、与民众之间关系的宪政主义内涵的重构,主张将公民置于整个治理体系的中心位置,追求公共利益,奉行服务理念,凸显公民社会的公民权利、公民意识、公民身份和公民价值,强调民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治。新公共服务则是一个开放和包容的理论体系。在新公共服务的价值体系内,不仅公平、正义、代表性、参与等宪政民主价值得到了复兴,而且新公共管理所倡导和追求的效率价值亦得到了尊重和肯定。新公共服务并不反对新公共管理对效率目标的追求,但主张在工具理性的效率目标之外加入更多的价值考量。新公共服务则是在对新公共管理的反思和批判,并试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值,摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上,提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益,以公民为中心的公共行政管理模式。⑥这对实现公共行政的公平、公正、民主等价值,体现公共行政精神具有重要的意义。

（二）两种理论的缺陷

1.新公共管理承袭了现代经济学理论的“经济人”的人性假设,并以此为出发点进行公共部门的制度设计,这导致新公共管理势必与民主社会核心价值产生冲突,过分倚重经济和效率价值。

2.新公共服务对民主价值的过分强调,则会出现对经济和效率价值的忽视。因为新公共服务过分提倡民主价值,会出现低效率,不易操作的困难。它提出了民主治理、公共利益、公共服务等一系列概念,但没有提出实施这些概念的可行实施对策。

3.尽管新公共管理也强调服务行政,但其强烈的管理主义取向及对市场机制的不当崇拜所导致的公共行政基本价值偏颇,使其更多地是从成本效率的角度来对服务行政加以阐释和实践的。凸显和强化政府的服务职能,注重提升政府公共服务的效率,固然是服务型政府的重要内容之一,但却绝非全部。

三、两种理论对我国政府改革的启示

我们完全可以将新公共管理和新公共服务纳入这种多元行政观的思想图谱里。新公共管理的研究是基于一种管理的视角，而新公共服务关注公民权、公平、正义等民主价值，无疑是一种政治的研究途径，也就是说两者在多元的行政观下是可以共生的。以美国为例，不难发现其政府执政的精华实为自由、平等、民主与效率之间的平衡，这种平衡同样也反映在理论发展的历程中。新公共管理与新公共服务理论，代表的正是以效率为中心和强调民主价值两种不同的研究途径，这两者之间既存在对立又相互影响，在实践中，他们与法律研究途径一起合成了西方公共行政体制的品格构造与运作方式。⑦我们应该在结合国情的基础上,建立一种基于理性官僚制的合理因素,充分吸收新公共管理和新公共服务的优秀因子,既体现效率、又体现民主的新型公共行政管理模式。

（一）新公共管理对我国政府改革的借鉴意义

1.转变观念,树立“公共管理”的理念

在公共管理模式下,政府和公民在同一水平面上进行开放式的交流,与公共管理部门一起对公共事务进行管理,从而实现公共管理价值所在。公民从与自己切身利益相关的公共事务的管理参与开始,逐步形成对一定范围内公共事务进行权利的组织,以组织化的形式更为有效地参与到更为广泛的公共管理过程中。从政府方面来说,树立权力公共性理念是当务之急。政府必须认识到自己所掌握的公共权力是经由公民委托的权力,必须向公民负责,要更多考虑到公民需要,不能考虑提供只从政府的角度出发,要尽量将决策权下放到利益相关群体上,受公民的监督和制约。这就要求政府改变仰视型的信息管理和信息处理,扩充信息输入渠道,特别是在透明度方面需要加大信息公开的力度,包括公开政府机构的工作计划、人员管理、政策制定、法律条款、行政预算和公共开支的情况等等,让普通公民参与公共管理的渠道畅通无阻。

2.引入竞争机制，切实转换政府职能推动政府改革

当代西方新公共管理的一个基本精神就是充分认识市场机制,用市场的力量改造政府,改善政府绩效的有效手段便是引入竞争机制。只有通过适当引入竞争机制,在政府管理中注入一些市场的因素,用市场的力量来改造政府提高效率,实现由“管理”向“服务”的转变,明确其宗旨是为社会(市场、企业和公众)服务,提高效率和质量,使政府体制更灵活。我们应该在全面清理原有行政职能的基础上,再开放市场,引入竞争机制,政府可以行使这些行政职能,政府也可以通过市场手段,如承包、租赁、委托、、招标等将其外包给社会公共部门手里,激发社会活力,实现社会管理主体多元化。同时,政府利用法律手段对各种非政府部门进行管理。实行公共产品“用者付费”制度,缩小公共领域范围,扩大私有领域范围。这样可以减少政府对公共产品的投资,不仅可以精简政府的组织机构,减少财政开支,还可以有效地提高政府的管理效率,形成公共服务的有效供给提高公共服务的质量,满足广大人民群众日益多元化的物质文化需要,产生更好的经济效益和社会效益。

3.借鉴新公共管理中的“服务定位”理念,遏止官僚腐败

对于任何一个国家来说,限制政府权力,使政府能够控制其自身是一个永恒的挑战。新公共管理理论中“服务定位”的思想改变了原先行政体系的主体中心主义,这种顾客至上理念,是把公众的满意度作为追求的目标和评价的标准,以公共利益为中心,从而使腐败丧失了发生的根据。这对我国政府从源头上治理腐败有重要的参考价值。近年来,我国政府也在一些部门推行“政务超市”“、服务质量承诺”等制度,并取得一定的成效。但这些制度的实行存在很大差异,有很多部门将此作为新闻炒作,停留在形式上而缺乏实际效果。⑧由此,我国要逐步重塑政府与社会的关系,实现政府的一个根本转变和官员的三个转变,即政府由全面管理向管理和为社会(市场、企业和公众)服务并重的转变;官员由“官僚”转变为“管理者”、由传统的“行政”向“管理和服务”转变、由老实“做官”向老实“做事”转变。同时通过加强监督机制,提高透明度,保证投诉渠道畅通、公共事物公开等方式,来遏止官僚腐败的发生。

（二）新公共服务对我国政府改革的借鉴意义

1.转变政府职能，推行服务行政

服务行政首先必须体现公共行政的公共性,使公民权、公共利益成为民主治理的核心。不然,就会出现“当我们急于掌舵时,也许我们正在淡忘谁拥有这条船”的错误⑨。服务行政必须重新审视政府的角色,将公民置于首位,强调的重点不是政府的掌舵与划桨的单一职能定位,而是要建立一个明显具有完整性和回应性的公共机构。这要求我们正确处理政府的“掌舵”和“服务”的关系,增强政府国家管理人员和普通公务员的“管理”和“服务”意识,重塑公共行政精神,建立服务型政府。

2.推行民主行政，深化政府改革

新公共服务理论从本质上看是一种关注民主价值和公共利益,以公民为核心的,迎合现代公民社会发展的一套治理体系,推行民主行政是其本质所在。我们在深化政府改革的同时要利用新公共服务先进的管理理念和方法,正确处理政府与市场的关系、政府与社会的关系、政府与公众的关系,改进管理方式,降低行政成本,如充分运用现代先进的管理技术与管理方法,实行电子政务等,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。在重视效率的同时,也要重视公共行政管理中公平、公正、公民精神等民主价值,推行民主行政。

3.增强服务职能，推进服务型政府建设

我们要借鉴新公共服务理论对政府角色定位的理念实现从全能型政府向服务型政府的转变。政府职能包括四个方面:经济调节、市场监管、公共管理和社会服务。在这个新型的政府模式中,我们除了要继续改进经济调节和市场监管方式外,还要更加重视履行社会管理和公共服务的职能,因为提供公共服务是服务型政府的重要职责,包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件,为社会提供安全和公共产品,为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面的内容。所以各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜,以便为人民提供更好的服务。

总之，新公共服务的理论尽管是对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的,但是这并不意味着新公共服务的理论是对新公共管理理论的全盘否定,从理论的视角来看,它本质上是对新公共管理理论的一种改进与突出,也是管理职能上的一次转变和细化。因此，我们在政府改革的过程中应该吸收借鉴两者的优秀因子，要结合两者对政府角色定位可借鉴之处以对我过的政府改革提供更新颖、明晰的思路。