新公共管理与教育改革分析

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一、西方新公共管理的理论与实践

自20世纪80年代中期以来，西方发达国家公共部门的管理方式已发生变化，传统的以官僚制为基础的行政模式正在转变为一种以市场为基础的“新公共管理”模式(NpM:NewpublicManage-ment)。它起源于20世纪70、50年代的英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他西方国家乃至整个世界，形成一种国际思潮。新公共管理是指以采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征，往往被人们描述为一场追求“3E”(经济、效率和效能)目标的管理改革运动。新公共管理的理论基础有两个:现代经济学和私营企业管理理论。尽管各国学者对新公共管理的表述不尽一致，大致看来，其基本内涵可表述如下:第一，关于政府的管理职能.在公共行政管理中政府应该只是制定政策而不是执行政策，只起掌舵的作用而不是划浆的作用。第二，关于政府与社会之间的关系。政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”，政府服务应以顾客为导向。第三，关于管理主体。坚持主体多元化，除了政府，非营利组织、私营部门、公众也可参与公共部门的管理，并且要“更多地依靠私营部门的制度安排，而较少地依赖政府去满足社会需要”，以弥补政府财力和服务能力的不足以及打破政府的独家垄断局面。第四，关于管理手段。坚持绩效取向，即政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理、全面质量管理等手段，把政府作为“企业”来经营，以激发雇员们的创新精神，从而能够获得更高的效率。

二、新公共管理理论运用于我国教育体制改革的可行性分析

现有的教育体制虽然几经完善，但仍存在很多问题，如:市场经济体制与办学主体单一化的矛盾、区域差异导致有的地方政府根本无力承担教育经费、依法行政对传统教育管理方式形成了挑战等等，这些问题使得我国的教育行政体制到了非改不可的地步。虽然西方国家运用新公共管理理论进行教改的成功经验为我们提供了很好的借鉴，但是我们国家有特殊的国情，新公共管理理论是否可以“为我所用”呢?

(一)时代背景相同

和西方国家一样，我国也正处于经济全球化、知识经济和信息时代的大环境之下。伴随着教育的开放，越来越多的家长、社会团体、企业等对教育质量和学校管理水平提出了更高的要求，并不断要求参与到教育管理事务中去。同时，科技的竞争取决于教育的发展，各国政府面对瞬息变化的内外部环境，要想能够及时、准确、科学地做出回应，必须摆脱陈旧的管理模式，转变政府教育行政职能，由“划桨”的政府转变为“掌舵”的政府，不断提高公共教育服务质量。

(二)教育体制改革目标相似

西方各国20世纪年代普遍兴起的教育分权运动，使得西方国家实现了教育的市场化运作。我国十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“要进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本”，与此相应，在教育方面提出“要形成同经济社会发展要求相适应的教育体制”。当然，我国与西方发达国家的市场发育程度存在差异，但是，我国当前的教育体制改革目标与这些国家的教改目标有契合点，即同是建立以市场为基础的教育管理模式。

(三)教育体制改革面临的问题有相似性

教育行政作为公共行政的一部分，沿袭了公共行政的许多弊端，最核心的问题是公共行政成本很高，但是工作效率和服务质量却不高，“投入”与“产出”不成正比例，这是各国普遍存在的“行政难题”。因此，如何提高教育行政效率和教育质量，成为世界各国共同面临的问题，也是里待解决的问题。因此可以得出结论，我国已经具备运用新公共管理的客观条件.但是，中西方由于文化传统、政治类型、经济形态等方面的不同，我们切不可对植根于西方本土的新公共管理理论照搬照抄、“对葫芦画瓢”，而应该在分析我国国家行政结构的基础上，结合在教育行政管理中效率低下的实际情况和原因，借鉴新公共管理运动中的闪光点，将新公共管理的理念有所扬弃地引进到我国教育行政管理工作中，以进一步提高我国教育行政管理效率。

三、新公共管理理论指导下深化我国教育体制改革的措施

我国的教育体制改革在时间、背景、内容和目的上都与新公共管理理论出现的过程相似，分析和借鉴西方新公共管理理论可以从中找出有利于我国教育体制改革的有力依据。

(一)教育适度分权

高度集权是我国行政管理一切弊端的根源，由集权走向适度分权，是教育体制改革的趋势和关键所在.首先，在教育管理上政府更多的应该是采取方针、法规、拨款、规划等手段进行宏观管理，把更大的自主权交还给地方和学校;其次，为了精简机构、压缩教育管理成本、提高教育工作效率，应该建立扁平化教育行政的组织机构。教育适度分权中也要注意几个问题:一是强调“适度”，领导者必须分清哪些权力可以下放，哪些权力应该保留.如果把应保留的权力也统统下放，那就是过度授权，等于放弃职守，使管理失控;二是授权不授责，但同时要权责明确。权力下放并不等于责任也同时全部转移，当下放权力出现问题，上级部门也要承担领导责任，否则将会出现组织管理的混乱，分权的效果也达不到。

(二)引入市场机制

我们应该纠正一种观点，政府控制和市场机制并非一定是零和搏弈的关系，即一方受益另一方受损。在教育管理中引入市场机制包括两个方面:首先，政府负责确定教育目标，实现教育目标的过程可以交由公共部门、私营部门、非营利部门共同承担。其次，教育服务的供给多元化，鼓励社会力量参与办学.当然，并不是说教育服务全盘交给第三部门就一定有利于教育质量的提高，而是说教育服务供给平台应体现公平竞争原则，教育服务对象应该有权利在多元的供给者之间进行选择。

(三)树立“顾客导向”

教育经济学家库斯和苏格曼提出，既然教育是一种产业，而教育的直接消费者是学生个人或其家长，因此，教育必须根据他们的需要予以满足，进行经营活动。学校的“顾客导向”理念，就是把学生和家长作为“顾客”，以提供满意教育服务的一种管理理念。最近几年，国家投入教育的经费增长缓慢，而学生及家长支付的费用却日渐攀升，从这个意义上说，学生已不完全是停留在一般意义上的纯粹的受教育者，为了获取知识，他们投入了大量的教育资金，因而他们也是有权利享受和索取高质量教育服务的特殊顾客。而学校和教师作为教育服务的提供者，必须参与到国内外的教育服务竞争之中，并有责任、有义务按规范的教育标准提供合格的教育服务。

(四)开展绩效管理

绩效管理就是针对学校的奋斗目标采用一系列科学有效的措施进行管理以提高绩效.现在国外很盛行的“合同制”就是一种很好的提高学校组织效益和效率的方式，如美国的特许学校、契约学校和公立学校的私营管理;英国的教育行动区与直接拨款的公立学校;新加坡的自主学校等.我国私立学校也广泛采用了绩效管理的手段，重视实施过程中的效率。不过公立学校中采取绩效管理仍需时日。进行绩效管理首先要求确立明确的教育绩效目标，教育行政部门的绩效目标应包括入学率、学生发展水平、教育经费和教育设施等;其次，不断的进行绩效评价和过程控制，实施全过程管理;再次，落实教育问责制，使教育行政人员为教育绩效承担具体的职责，依据职责完成情况进行奖惩。而且要十分注意，教育事业是个培育人的事业，有其自身的独特性，教育行政的结果难以测量，在绩效管理中不应急功近利、浮于表面和短期考量，而应该不断改进绩效目标和评价方式。

综上可知，在经济、教育全球化的背景下，在社会主义市场经济建设和行政体制改革的关键时期，结合我国本土实际，深入研究新公共管理理论，有选择地吸收和借鉴先进的理念和做法，对深化我国的教育体制改革具有十分重要的现实意义。