中国公共管理发展历程探究

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一、我国公共管理发展的历程回顾

（一）1980年~1988年，我国公共管理发展的起步阶段。20世纪80年代初到80年代末，是我国公共管理发展的起步阶段。在这一时期，公共管理的理论研究、学科建设和体制发展得到了初步的恢复和重建。在实践方面，这一时期公共管理的发展主要表现为两次政府行政机构的精简和改革。1982年，中央行政体制改革开始启动，在这次行政机构改革中，国务院工作机构总数由原来的100个减少到61个，通过改革，人员编制缩减约25%，领导职数减少了67%，取消了领导干部终身制。第一次行政管理体制改革的特点是精简机构和人员，推进干部的年轻化，但并没有提出转变政府职能的任务，所以，国务院行政机构不久又膨胀起来。鉴于第一次行政体制改革的教训，1988年的行政体制改革提出了转变政府职能的要求，目标是理顺关系、转变职能、精简机构、提高效率，并着手建立公务员制度。

（二）1989年~1992年，我国公共管理发展的过渡阶段。由于受国内治理整顿的影响，这一时期，无论是公共管理的理论研究还是实践发展，都处于一个过渡时期。这一时期公共管理的发展是在建设社会主义市场经济体制背景下进行的，并再次提出了以政企分开为核心内容的政府职能转变任务。但是，由于我国的市场经济体制刚刚建立，经济体制还带有明显的计划经济痕迹，因此，无法为政企分开和职能转变提供充分的动力，所以，这一阶段公共管理体制的改革也很不彻底，政府行政机构改革后，国务院组成机构由原来的42个减为41个，人员编制减少了20%。这一阶段公共管理的发展带有一定的过渡性质。

（三）1993年~2000年，我国公共管理发展的快速推进阶段。1993年~2000年，是我国公共管理研究的快速发展阶段。1992年邓小平南巡讲话，从理论上回答了长期困扰和束缚人们思想的许多重大认识问题。在这个大背景下，无论是公共管理的理论研究还是公共管理体制的改革都获得了快速的发展，取得了长足的进步。从公共管理的理论研究来看，这一时期公共管理的研究刊物迅速增多，研究队伍逐渐壮大，研究内容日益广泛，研究方法不断改进。公共管理理论的发展和创新推动着实践的发展和进步，这次公共行政管理体制的改革使政府职能得到进一步转变，为推动市场经济的进一步发展扫除了许多障碍。

（四）2001年至今，我国公共管理发展的全面深化阶段。2001年，我国成功加入世界贸易组织，在经济全球化的背景下，我国的公共管理理论和实践都得到了进一步的深化和发展。这一时期公共管理理论研究充分借鉴西方公共管理理论研究的最新成果，在内容上开始关注以“治理”为手段、以“善治”为目的的政府改革、治理模式、政府绩效以及公共管理中的公民参与等问题，在研究方法上开始尝试多元的研究途径和分析方法。入世后，经济的全球化对我国市场经济的完善、政府职能的转变、行政效能的提高也提出了更高的要求。为了推动政府职能的转变和服务型政府的建立，我国公共管理实践领域的改革得到了全面发展。一方面，政府行政机构的改革继续深化，先后于2003年和2008年进行了行政管理机构的改革。开始于2003年的行政机构改革，机构变动不大，主要是进一步转变政府职能，调整机构设置，理顺部门职责，完善与市场经济相适应的政府管理体制。开始于2008年的行政体制改革目前已经取得了阶段性的效果。改革主要是以改革宏观调控、民生部门为重点，按照精简、效能、统一的原则，探索大部门制改革，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

二、我国公共管理发展取得的成就

（一）公共行政理念的重塑。改革开放以来，公共管理领域取得的重要成就之一是政府职能部门行政理念的重塑。我国在1993年以前的公共管理领域的改革，是以提高政府效率为基本目标，以精简机构为关键，公共管理体制的改革促进了我国经济体制改革的顺利进行。但在20世纪90年代中期以后，中国社会由于进一步转型和市场经济改革深化所引起的失业人群的扩大、地区之间和各部门内部收入差距的拉大、社会利益体多元化格局的形成等都向中国的公共管理部门提出了尖锐的挑战，面对这些问题，我国公共管理部门开始重塑和创新行政理念。第一，树立依法行政的理念。改革开放以来，作为公共管理主体的政府行政机关，开始重塑依法行政的理念，在行使自己的权力时坚持对国家的法律负责的根本原则，严格依据法律行使行政权。第二，创新公共服务的理念。改革开放以来，我国的公共行政经历了从以“公共权力”为核心的传统行政向以“公共服务”为核心的现代行政的转变。面对日益多元化的社会需求，在“公共服务”的行政理念下，重新估价、界定政府作用，调整政府职能，改变单一的权力行政方式，改革传统公共行政的模式，从“公共权力”走向“公共服务”，成为现代社会发展的必然要求，在这种社会发展与行政理念的推动下，现代行政的范围、方式、手段等方面均发生了深刻的变化，公共服务的现代行政理念逐渐形成。第三，树立责任政府的理念。责任政府是现代公共管理理论发展的重要内容之一，作为责任政府，必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。在行使职责过程之前，要有所交待，向公众解释这么做的理由。在完成职责后，如出现差错或损失，应承担道义上的、政治上的、法律上的、行政上的责任。实施问责制，必然要求政府树立向公众负责的行政理念。这种理念会内化为公务员的内心信念，提高公务员的责任意识。同时，问责制作为追究机制将会对责任政府的实现起到保障和促进的作用。

（二）公共行政职能的转变。回顾改革开放以来我国公共管理的发展，其核心是围绕着政府职能的转变进行的。从1988年的国务院机构改革开始到21世纪的行政管理体制改革，我国政府在总结以往行政机构改革经验教训的基础上，明确把转变政府职能作为公共管理发展的主要目标和核心内容。所谓政府职能就是政府在管理国家和社会公共事务方面的基本作用和效能，涉及行使行政权力的范围、程序和方式。经过三十多年的改革开放，随着我国市场经济体制的不断完善与经济体制改革的不断深化，政府职能开始逐渐从以偏重经济职能转向更加注重社会管理和公共服务职能，在继续抓紧抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，更加重视民生。

（三）公共行政关系的调整。我国公共管理发展的过程实际上也是一个公共行政关系不断调整的过程，改革开放以来，伴随着经济体制的改革和市场经济的逐步发展，公共行政领域各主体之间的关系也在不断的调整。第一，政府与社会的关系。我国政府进行了一系列公共管理领域的改革，逐渐建立起适应我国国情和社会主义政治制度的新型政府与社会的关系模式，这种模式可以概括为：“小而强政府，大而强社会”，即建立起政府与社会的合作伙伴关系，通过国家与社会的相互监督和影响进行有效的社会管理，形成科学有效的利益诉求表达机制，实现有限政府与自治社会的“强强联合”。第二，政府与市场的关系。政府和市场的关系在各国都是公共管理的基本问题。政府与市场关系的本质是在公共利益的导向下，由政府过滤市场机制中自发的盲目性或者其他消极因素，市场机制是需要借助和利用的工具，也是需要监管的对象。所以，我们国家政府与市场之间不是简单的对立关系，而是明确各自的职责，既不追求小政府大市场，也不以政府排挤或压制市场活力为目的，政府的积极主导不能以排斥市场或社会的积极性为代价。第三，中央与地方的关系。我国公共管理体制改革的过程实际上也是一个中央向地方分权的过程。我国在1988年、1993年、1998年的行政管理体制改革中，政府职能的转变主要体现在政府职能的地方化。为适应经济体制改革的需要，改变原有计划经济体制下政府的职能特征，政府的管理职能尽可能向下一级政府转移。下一级政府越来越多地承担了教育、科技、公共事业等公共职能。中央政府向地方政府的分权包括财权的下放、事权的下放和综合性分权三个方面。

（四）公共行政效能的提高。行政效能是评估国家行政机关及其公务员履行职责行为的效率和质量情况的重要指标，是行政行为效益、效果的综合体现，是行政机关管理水平的一种综合反映。改革开放以来，我国公共管理领域行政效能的提高主要体现在以下几个方面：第一，建立公务员制度。1993年10月，我国正式推行公务员制度，公务员制度的建立，实现了对行政机关工作人员的分类管理，加强了政府职能部门的廉政建设，增强了政府机关的生机和活力，促进了政府机关人事管理的科学化、法制化、民主化。公务员制度的建立，提高了政府部门的行政效率，为实现国家公务员的科学管理，保障国家公务员优化、廉洁，提高行政效能发挥了积极的作用。第二，实施绩效考核。“高效行政”是建设服务型政府的基本保证,追求效率是公共行政的出发点和落脚点。改革开放以来，公共管理领域取得的重要成就之一是逐步实施了绩效考核制度。20世纪90年代中期之前，对政府机构和人员的行政效率、效能的考核主要纳入干部人事考核管理体系之中，范围和内容十分有限。随着公共部门目标责任制度的推行，公共部门绩效评估问题开始受到理论界和实践的关注，公共部门绩效评估制度的实施，使得公共行政部门的行政效能得到提高，政府绩效评估的社会环境逐渐形成，公民参与国家管理的积极性增强，同时公务员对绩效评估也比较热衷，绩效观念深入人心，绩效评估为政府内部引入竞争机制，从而通过竞争提高行政效能，以更高的效率为公众服务。第三，推行电子政务。推行电子政务，用信息技术降低成本、提高效率，信息技术是公共行政机关提高政府效能的重要途径和工作方式，同时，也给政府公共部门的管理带来了深刻的变化。电子政府体系包含多方面的内容，如政府办公自动化、部门间的信息共享、政务信息、电子化民意调查和数据统计等。目前，许多政府机关都建成了体系完整、结构合理、高速宽带、互通互联的电子政务网络系统，使得信息传递的时效性、互动性更强，获取和反馈信息所需要的时间和费用大幅度降低，大大促进了公共行政效能的提高。

三、我国公共管理发展的基本经验和教训

（一）我国公共管理的发展必须坚持党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一。实践中，必须坚持党的方针政策的指导作用，坚持依法行政的基本原则，坚持群众参与的根本要求。

（二）我国公共管理的发展必须要以公共管理理论的研究和创新为先导，加强基础理论的研究和指导作用。我国公共管理体制的改革和发展有些是整体设计、主动选择的结果，有些则是迫于外在形势的压力，被动进行的结果，这与理论上的研究滞后，无法提供指导作用有着很大的关系。

（三）我国公共管理体制的改革和发展既要追求经济的增长，也要实现社会的和谐。改革开放以来，公共管理的发展主要是在经济体制改革的推动下进行的，适应和推动社会主义市场经济的发展是公共管理改革和发展的基本取向，随着改革向纵深推进，贫富差距扩大、地区发展不平衡、环境破坏严重等社会问题日益增多，公共管理的改革和发展必须要以解决社会问题，实现社会和谐为目标。

（四）我国公共管理的发展要建立一种协同治理的格局。政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，发挥各自的独特作用，组成和谐有序高效的公共治理网络，最终实现治理主体的多元、治理范围的有限和治理过程的互动。