国外教育新公共管理运动探究

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一、价值理念的改变：从关注公平到追求卓越

西方国家在由传统行政向新公共管理模式演进的过程中，政府责任的核心价值取向经历了侧重“秩序与效率”，到追求“公平与正义”，再到倡导“服务与竞争”的嬗变。[3]行政管理的核心价值对高等教育的影响是非常显见的。在20世纪六七十年代，解决种族矛盾和彰显教育平等是美国教育改革的一个核心目标。一直到80年代，联邦政府主要关注的仍是实现民主与平等的教育机会，力图通过公立高校，让日益增加的适龄群体进入高等学校，以达到解决与贫穷和种族相关的社会问题。1964年，约翰逊总统在国情咨文中宣称“向美国的贫困无条件宣战”，出台了一系列教育干预政策。如制定名为《目标Ⅰ》（TitleⅠ）的大型联邦援助计划，为低收入家庭的青少年提供奖学金、校内工作和贷款等，以帮助他们顺利进入大学。政府借助民权法案和特殊的计划，使历史上受排斥的群体进入条件较好的学校读书，并制定出一系列策略，帮助低收入民众充分参与教育，改善低收入社区的教育服务，解决家庭贫困造成的其他问题。民主与平等的教育价值取向对当时的入学标准及资源分配都产生了很大影响。公立大学致力于为每一个人提供平等的教育机会，无论种族、民族，也不管阶层、性别和信仰，这是大学的基本责任。平等和公正已经成为美国公立高等教育的核心价值，同时也是大学义不容辞的使命。大学入学人数也由此激增，尤其是在那些曾经受到排斥的群体中，在高等教育入学机会上受到倾斜性政策照顾，更出现了一股上大学的热潮。公立教育在消除种族隔离和解决种族经济不平等等问题方面发挥了重要作用。种族间的差异在缩小，许多非洲裔学生加入无隔离学校的数目有了很大增长，少数民族与白人工作报酬的差距正在稳步缩小。[4]20世纪80年代，美国公立高等教育的规模达到一个前所未有的水平，随之而来的是，教育因质量问题开始受到了来自各方的批评与抨击。

保罗•科波曼曾惊呼：美国历史上第一次出现了当代人教育水平不能超过父辈、不能与父辈相提并论甚至达不到父辈水平的状况。[5]库克森(PeterW.Cookson)指出，20世纪80年代的公立学校在创造文理兼通，且具有社会良知的公民的历史任务中失败了。[6]在学者与民众的质疑声中，1981年8月，美国教育部成立了国家教育卓越委员会(NationalCommissiononExcel-lenceinEducation)，调查教育质量。委员会于1983年出台一份署名为《国家处于危险之中———教育改革势在必行》(ANationatRisk：TheImperativeforEducationalReform)的研究报告。[7]报告所揭示的内容是令人触目惊心的。报告表明：美国公共教育面临着严峻的挑战，教育体制改革势在必行。这篇报告的问世立即引起了社会各界的广泛关注，许多官方的、学术的、民间的团体也都纷纷组织调查研究。上至总统，中有州长、州教育学监，下及教师和普通民众，都开始重视美国教育的变化。联邦教育政策的重点开始转移，从原先的扩大教育机会转变为提高公立学校教育质量。成立于1984年的“美国高质量高等教育研究小组”就提出美国高等教育的根木问题是教育质量问题，高等学校要全力以赴地提高教育质量。美国教育的“卓越时代”在这一背景下悄然来临。研究者一致把《国家处于危险之中———教育改革势在必行》的发表看成是这场运动发轫的标志。[8]“卓越时代”的主要特征之一就是对质量的持续关注。从20世纪80年代中期一直到90年代，美国高等教育进入了一个革命性的变革时代。教育政策的发展从“努力争取教育机会和教育平等”转向“竞争、目标与提高教育质量”。美国国家教育卓越委员会除了在1983年和1984年提出的《国家处于危险之中———教育改革势在必行》、《投身学习：发挥美国高等教育的潜力》两个纲领性文献外，后又推出《进入大学前的学术准备》、《为高质量而行动》等系列报告，阐述如何改善大学教育，为提高本科教育质量提出建议和设想。1993年3月，美国国会通过了质量承诺(NationalQualityCommitment)法案，鼓励美国大学秉持全面质量管理、注重流程管理的重要理念，每年为在推广教育、内部管理及与产业合作中卓有成效的大学颁奖。创立于1995年的“研究型大学本科教育全国委员会”在1998年发表了题为《重建本科生教育的美国研究型大学发展蓝图》的研究报告，提出了美国研究型大学本科教育改革的十种策略，拉开了美国重构研究型大学本科教育的序幕。在这波改革浪潮中，大量效能低下且改进不力的学校都被淘汰了，其他高校都围绕高等教育质量管理采取了一系列卓有成效的举措。

二、运行模式的转变：从计划模式到市场模式

20世纪80年代以前，美国公立教育被看作是一种公共产业，为公共目的服务，公立教育有足够的公共资助，以提供高质量、低成本的教育机会去满足知识社会不断增长的教育需求。州和联邦政府致力于向每一个想学习、有能力学习的人提供受教育机会。美国政府对公共教育的投入在不断增长，二战结束以来，公立学校学生的平均教育费用以每10年40%的速度增长。80年代最初几年，整个美国用于教育上的投入比通货膨胀还要快两倍。[9]但投入高增长并不意味着教育质量的提高，美国的教育状况还是每况愈下。州、联邦政府和民众对高校的低效运作和质量低下极为不满，各州不再愿意提供维持公立高等教育发展所需要的资源，或者至少不会按照二战以后几十年间那样去资助高等教育。受新公共管理理论的影响，美国社会似乎已经对政策失去了信心，转而相信市场。从政府、理论界到民众都开始相信，在国民教育的供给上，除政府外，具有竞争力的市场可以保证社会资源的优化配置。著名经济学家弗里德曼（MiltonFriedman）等学者认为，当政府不能很好地处理教育问题时，市场可以作为一种补充调剂方法介入教育。弗氏坚信就配置社会服务而言，竞争性的市场机制远胜于国家经营的科层制。[10]他主张把政府提供公立教育的模式转变为政府补助教育的模式，主张开放教育市场，鼓励学校竞争，推行教育券制度和允许择校，从而促进学校产生更好的绩效，更好地回应顾客的需要。弗氏的《政府在教育中的角色》（TheRoleofGovernmentinEducation）为后来美国政府在教育，包括高等教育中推行市场逻辑奠定了理论基础。美国公共教育改革中的市场逻辑是以个人权利的确立、保障及自由交易为基础的，以树立教育消费者形象、通过市场介入打破国家垄断、实现政府资金与政府供给的分离、应用市场检验等为主要内容。

它的理论基础是新自由主义、新公共管理理论和人力资本理论。这些理论的共同特征是以经济学理论为指导，利用市场机制来解决公立学校的问题。在这些理论的倡导者看来，如果不彻底打破公共教育中的官僚体制，任何改革都是徒劳的。市场逻辑引导下的教育改革的根本特征是将私立教育的某些运作方式借用到公共教育系统中。它的一个重要假设是私立教育的某些运作方式要优于公立学校的管理方式。[11]这一假设推动了美国一系列教育政策与法案的产生，对其近20余年来的公共教育发展产生了广泛而深远的影响。在这20年间，学生资助从无偿捐助转向贷款，后又转向有利于中上阶层的税收信用，表明了联邦政策中对高等教育属性认定发生了重大转变：高等教育从“公共产品”转向主要是“有益于个人的产品”。联邦政府主要通过税收资助而不是按需拨款来提供支持，表明它更倾向于通过市场调配进行投资，而不是直接对最需要的学生或院校进行资助。美国公众及其推选的州和联邦政府的代表都把市场看做满足公共优先发展事业的一个有效的机制。州和联邦政府不仅把高等教育看成是在有教养公民身上的一种公共投资，它更多的被看成一种消费商品，学生是主要的受益者。在教育决策层面，公立学校制度中所隐含的“福利”和“机会均等”的价值目标，在新的经济形势下却逐渐被“竞争”和“效率”等一些新的价值目标所动摇，甚至被取代。[12]在对学生和大学的公共投资中，责任和效果往往取代了以前的权力和机会。过去20年，州和国家政府的公共官员都建立了法律、政策和项目，意图明显地鼓励在高等教育中形成一个具有竞争性的市场。许多州都希望在公立高等教育中创造市场力量，把高等教育从“免费的产品变成一个有一定价格（学费）的商品”，把“资助高等教育的负担从纳税人身上转嫁到受益最大的学生和家长身上”[13]。州和联邦机构都越来越要求可测量的行为指标，如毕业率、教师的上课时数、提高的生产率和成本控制等。除了在观念上的变化之外，由于高等教育在申请公共资金上已经落后于其他社会优先发展的行业，如卫生保健、基础教育和教养等，公立大学被期望应该转向一个新的资源，如学费、筹集资金和商业市场等以弥补公共资助的下降。所以学生越来越被看做是消费者，教师也越来越被看做是企业家，评价大学的根据是其市场竞争力而不是维持学术价值的能力。[14]激烈的市场竞争要求公立大学采取不同的策略，采用新的商业模式，从而为只能获得有限公共资助的大学提供资金上的保障。随着州财政拨款的减少，迫使公立大学发起大规模的筹资运动以寻求私人的捐赠，许多公立学校也开始提高学费，更多地依赖卫生保健、继续教育及从事技术转让活动获得收益。一些公立大学开始考虑资金运作的私有化，把自己变成公办私营的大学。

三、社会契约的修订：为公民服务到为顾客服务

在美国，大学和社会之间的结合非常牢固，每一代人都与公立大学缔结了一个社会契约。[15]20世纪80年代以前，美国公立大学一直被看成一个社会机构，由公共需要、公共政策和公共投资所共同创建和塑造，由社会的价值观和需要驱使，为了公共利益而存在。大学要承担平等地为所有人提供服务的公共责任，并为公众利益做贡献。社会和公民责任服务是美国高等教育独特又重要的主题之一。大学就应当为所有具有资格的人提供服务，而不是根据与学术不相干的标准，如性别、种族、宗教和社会经济地位等厚此薄彼。因此，纵观公立高等教育发展史，扩大入学机会和加大公共投资，使其更好地服务社会一直是公立高等教育变革发展的主题。[16]目前，社会与公立大学缔结的契约在飞速变化。高等教育政策发生了微妙的变化，逐渐远离了公共原则。在过去20年间，政府领导者逐渐抛弃了公共政策，而赞成用市场的力量决定社会投资的重点。学生贷款机制向“高学费—高资助”模式转变，即从捐助到贷款再到税利，从州资助到州辅助的公立高等教育。这一切说明，高等教育被看成是一种个人利益，而不是一项社会福利。从把高等教育看做一个有益于全社会的公共商品变为一个使个体受益的商品。[17]免费的高等教育观念在逐渐消失，学生成为教育服务的消费者，对高等教育的质量不时提出更高要求。“市场导向”的办学理念最终导致了“顾客导向”的高等校园内的教育行政文化，公立大学与美国社会之间的社会契约已经发生了实质性的变化。公立大学在与各种各样的选民建立关系方面面临着前所未有的压力。它的“公众”不再仅仅是纳税人，而变成了一系列的“持股人”，包括家长和学生、联邦机构、捐助者、商业和工业界。为了获得选民和他们选出的官员的支持，大学不得不日益加入到新的、更为广泛的关系中。公立大学要为选民负责。它们不仅要不断提升质量，与著名的私立大学抗衡，同时还要对缔造和支持他们的公民的需要作出快速回应。这种转变对公立大学的课程、教学服务等都产生了巨大的冲击。大学的独立性和竞争性激发它们密切关注各种人群，公立大学开始密切关注学生在社会经济背景、年龄、家庭和职业状况等方面的快速变化。课程设置开始考虑满足学生终身学习的需求。与之相适应，在学习方式上，从建立在一种早期学位课程基础上的“以防万一”式（just-in-case）的教育，转变为一种在职业生涯中不断提高的“随时随地”式（just-in-time）的学习，进而再向一种按照学生的需要“定身打造”式（just-for-you）的教育服务转变。[18]“学生就是顾客”的观念在公立大学中逐渐深入人心，公立大学通过自身不断努力，保持教学、研究活动的质量，在知识的创造、保存和传播中为顾客服务。

四、服务功能的偏移：从核心走向外围扩张

同世界上其他国家的大学一样，美国大学传统的核心任务是教育年轻一代，创造新知识、保存文化资源并把它传给下一代，为社会提供知识密集型的服务等。这些角色相对来说都可以在“象牙塔”内完成。但随着时代的发展，公立大学靠简单的角色就足以为国家服务的时代已成历史，知识密集型的世界已经离不开现代型的大学。当今社会要求大学充当更多的复杂角色，人们已经把大学视为通过研究和教学活动创造出来的、具有商业价值的智力财富资源。公立大学在很多方面已经成为现代社会最复杂的机构之一———比多数企业或政府更加复杂。它包括很多活动，有的是非营利性的活动，有的是公共管理的活动，有的是在激烈的市场竞争中运作的活动。它不仅教学生，还为各种委托人做研究，提供卫生保健，推动经济发展，促进社会变革，提供大众娱乐（如校足球馆规模巨大）。从系统论的角度来看，现代大学随着复杂程度的增加，已成为一个组织松散的高适应性系统，因为它的多个组成部分都要对外界广泛的变化作出快速反应。事实上，高等教育变得如此复杂，以至于越来越难以向它服务的对象表述其本质、任务甚至基本价值观念。[19]就公立大学而言，其边缘任务的继续扩张也反映在它对复杂多样的社会需求的反应上。大学之间的竞争使他们不得不密切关注其多样化的赞助者。随着学费的增长，学生与家长也对教育质量与校园学习经历提出了更高的要求。捐赠者，无论个人、基金，还是合作人，随着他们对公立大学捐赠的增多，他们都将期望大学更关注他们的利益与需要。由州和联邦政府提供的项目资金，如研究资助和医疗培训，通常有一些附加条件，来要求大学履行相应的责任和义务。大学也逐渐从教学与研究的基本职责中分身开来，努力获得更多公众的关注和支持。大学对公众这种种类繁多、似乎永无止境的愿望的不断满足，更加激起了公众对这种与学术无关的边缘活动———社会服务的无休止的要求。在许多地方性大学的社区，就能发现很多例证，从农业推广办公室，到高科技商业组织培训中心，都能见到公立大学的身影。毫无疑问，从目前的发展趋势看，美国高校面临直接服务于公众需要的压力还会继续加大。高校面对这些似乎无止境增加的外围服务任务，只有一个选择，就是接受。因为，如果高等教育想维持公众对它的信任和支持，它们必须证明自己永远比过去对社会更加有用和有意义。[20]

五、资金优势的转移：公立大学转向私立大学

过去，人们一直把资金来源作为划分美国公立教育和私立教育的一个标准。的确，州政府每年为公立高校提供约50%的经费支持，以补贴学费，相比之下，私立大学仅得到州政府不到10%的资金支持。[21]但目前这种资助上的差异正在缩小。随着美国新公共管理运动的不断深入，市场逻辑已经渗透到了美国高等教育改革进程中。市场化最显著的标志是学费代用券体系的建立，借此公共资金将主要流向学生，然后这些学生就可以自由地从公立的、私立的甚至营利性的大学的竞争市场中获得教育方面的服务。政府通过实施公共政策，赋予私立学校与公立学校平等的法律地位，在教育供给上形成开放性市场，并通过立法保障、政策倾斜、财政援助等各类政策措施，大力支持私立学校的发展，从而也给公立学校创造了一个良好的竞争氛围，形成公立、私立学校间的“博弈”现象。1991年，布什政府“美国2000年教育战略”（American2000：AnEducationStrategy）所提出的基于市场的“学校选择”内容，允许家长进行广泛而自由的择校，而且“这种选择将适用于除了立法机关认定宪法所不允许的所有学校”，这就意味着私立学校可以通过教育券计划得到政府的补助，部分公立教育经费将随着布什政府的这一计划而流向私立学校。[22]由于这是一种“高学费—高资助”的联邦资助模式，这种财政资助模式明显使私立高校受益更大。私立高校可以不断提高学费来获得联邦政府越来越多的资金，它们仅招收不到20%的全国大学生，但却可以获得联邦经费支持的40%。[23]私立大学在争取公共资金方面（尤其是来自联邦政府的资金）越来越有成效。他们不仅通过研究项目和学生财政资助等联邦项目寻求公共资助，而且还不断地影响州立法，使自己也能得到州税收的资助。[24]再加上较高的学费收入，都使得私立学院和大学获得了大量的公共资助。但公立大学却由于州政府和管理委员会对学费的限制而很难从这种资助模式中获益。随着州财政拨款的减少，迫使公立大学发起大规模的筹资运动以寻求私人的捐赠。