国外女性公共行政理念评析

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一、公共行政的性别盲区

1864年，联邦法案规定“女性文秘人员”的年收入为600美元，是男性的一半，这是美国首次关于女公务员的立法。一战前，公务员中女性只占5%到10%。从1919年开始，所有对男性开放的公务员职位均对女性开放，女公务员的人数有所增长。而在这之前，60%的公务员考试都不允许女性参加。一战后，公务员中女性占20%，但所有女公务员都只能做文秘工作。［1］二战期间，女公务员人数剧增，1944年达到了公务员总人数的40%，由于战后男人们从战场上返回，1947年公务员中女性人数锐减为26%，不过比起战前还是有所增长。然而，正如马丁•格鲁布格所言，“虽然有许多女性在为政府工作，但几乎都是承担着不重要的工作”。［2］到1970年为止，超过33%的联邦政府人员是女性，但G13－G15级别的公务员里只有3%是女性，G16－G18级别的公务员里只有1%是女性。1985年，G16－G18级别的公务员里6．1%是女性。1987年，G9以上级别的公务员里女性的比例是28%。［3］自1990年代以来，受雇于联邦政府、州政府和地方政府的女性日益增多，人数比例渐渐接近男性。例如，1999年，联邦政府里的女性行政管理人员比例达到44．8%;1997年，州政府和地方政府里的全职女性雇员占44．3%。可是，女公务员的级别仍然比较低。1998年，G14和G15级别的联邦政府人员中，女性只有24．5%［10］，1994年，州政府的部门领导人女性占22%，城市经理人中女性占7%。［4］公共行政学里存在着严重的“女性无形化”现象，是导致现实生活中女性公务员边缘化的重要意识形态根源。一些学者从不同的角度探讨、回顾公共行政学中的女性主义研究进展时，都表达了同样的焦虑。

黛布拉•斯图尔特指出:“早期的文献很少关注女性从质量和数量上对公共服务的贡献。甚至到了20世纪70年代早期，在一些主要的公共行政著作里，女性还是被忽视。”［5］这是公共行政学史上第一次针对女性研究的文献进行回顾。［6］吉恩•哈里斯认为，课程设置和教科书中应该包括关于女性的学术研究，这一点已经为多数学者所接受。但她通过对公共行政学入门教科书的考察，发现这些教科书很少将女性包括进去。［7］迪尔德丽•康迪特和珍妮特•哈钦森统计了主流公共行政学期刊刊登的由女性所写的和关于性别研究的论文情况。虽然女学者发表的论文总数有所增长，但从1960年到1995年间，在该学科的主流期刊中，每人发表的论文不超过一篇。［8］而且，“很少学者尤其是女性学者的论文与性别相关，或是讨论主要与女性有关的公共政策。”甚至，大部分有关性别研究的论文都停留在采用自由主义女性主义的视角来探讨男女平等。她们得出的结论是:“在过去的三十年里，虽然女性主义研究和女性主义认识理论都在蓬勃发展，但很少迹象表明公共行政学界对此有所关注。”［9］凯思琳•施陶特和威廉•韦弗看到，“公共行政话语受到妨害不仅因为男性特权，还因为女性很难在话语中以公共行政者的身份存在，更不用说作为公共行政的委托人、顾客或选民了”。［10］“公共行政学中大多数有关女性的研究聚焦于政府机构里存在的性别不平等现象。研究者们提出的问题都没有与现存的管理途径相抵触。”［11］玛里琳•卢宾评估20世纪90年代的十年间女性在美国公共行政学会里的发展时指出:“虽然女性在该组织里的人数增加了，并全面参与对组织的管理，但对公共行政学的学术贡献还是不如男性”。［12］珍妮特•米尔和梅雷迪斯•安•纽曼曾就美国公共事务与行政院校联合会(NASPAA)成员院校开设的公共行政学研究生课程涉及性别问题的情况开展调查，发现接受调查院校中有2/3没有提供深入的性别研究课程，把性别研究当作一门单独课程的不到30%。［13］

二、美国女性主义公共行政理论的三大研究取向

1960年代开始，女性主义公共行政理论家们觉察到公共行政领域中的性别盲点。她们摒弃以往对高度抽象化的、“无性别的人”的研究，即“把男人等同于人”的研究，专门将女性作为研究对象，揭示男权文化的偏见，挑战传统性别角色的规范，关注女性参与公共事务状况的改善，掀起了公共行政学中的性别启蒙运动，亦是一场基于性别的公共行政学知识变革。女性主义公共行政理论历经女性主义经验论———女性主义立场论———后现代女性主义三种理论建构:20世纪70、80年代的经验论持改良倾向，揭示与批判主流公共行政学中的性别歧视现象，强调性别公平，这种旨在追求以男性为标准的平等研究显然无法撼动公共行政学中的男权根基;在90年代转变为革命的立场论，认为必须彻底推翻公共行政学研究传统中的主流男性话语，建构女性主义公共行政理论的知识图景，但这种更为激进的努力忽视了女性内部的差异性，且因“女性优越论”受到诟病;21世纪初，后现代女性主义对启蒙运动以来西方公共行政学中的普遍的或绝对的信仰与概念进行了彻底的挑战与颠覆，倡导性别多元、身份解构和话语重构。

(一)经验论:男女平等

1．将性别作为研究变量

公共行政领域的性别研究在刚起步时主要针对作为个人属性的性别进行分析，研究女性的个体特征及与男性的异同。例如，工作年限方面，职位高低与在公共部门服务时间长短有关。女性由于生育和抚养孩子被迫中断工作，相比之下，不间断工作的男性获得升迁的机会更大。［14］教育背景方面，男女高层官员受教育水平相当，多为大学以上学历，说明教育和培训在职业发展中起着很重要的作用。［15］政治背景方面，联邦政府和州政府的女性更多通过政治任命的方式获得现有职位。［16］女性更多地通过政治参与，如担任议员的助手等方式进入政府部门工作。女性高级官员多属于派，男性高级官员多属于共和党派，说明男女公务员的异质性不仅因为性别差异，还因为二者间的社会和政治差异。［17］在通过变更工作地点换取升迁方面，女性常为照顾家庭而放弃或是上级在考虑此类人选时将女性排除在外。［18］家庭背景方面，与同级男性相比，女性高级官员及父母学历更高，父母在事业上更为成功，说明担任同等职位的女性官员所具备素质要比男性高。［19］女性官员中已婚的只有50%，男性官员已婚比例为80%。未婚女性比已婚女性更有可能升职。［20］有配偶或伴侣对男性的职业生涯有助益，对女性则没有。［21］相对于没有孩子的女性、有孩子的男性和没有孩子的男性，有孩子的女性更难以获得升迁。［22］

2．性别差异最小化

经验论女性主义公共行政理论以男性为标准，力证女性和男性在管理态度和管理行为上的相似性大于相异性，从而达到为女性辩护的策略。对GS－15到GS－18级别联邦高级官员的抽样调查发现，首先，女性同样希望获得权力，有明确的责任感，知道组织应该往什么方向发展才是有效率和有效能的。其次，没有证据表明，女性更注重发展直接的人际关系，女性对组织的个人忠诚度并不比男性高，对下属评价较低。最后，女性更多地考虑过换工作。在她们对目前这份工作好坏的评价与男性大致相同的情况下，说明她们在就业上更有冒险精神。［23］莱法斯提出，少数族裔和女性官员同白人男性同事一样，希望影响政策，希望别人听取自己的意见，想升职，有强烈的职业抱负，追求权力和影响力。［24］此外，两性的“管理意识形态”相似。“管理意识形态”是指认为管理高层需要更多地控制下属，组织对绩效的要求是合法的，以及管理过程本身是有趣和重要的。“管理意识形态”的影响超过基于性别或种族的群体立场的影响，组织的同化作用弱化了个人属性的作用。［25］男女人员流动率差异几乎完全是由于双方在平均年龄、工资及服务年限长短方面的差异造成的。在上述因素类似情况下，两性的流动性大体相同。［26］

3．性别公平

经验论女性主义公共行政理论认为，社会文化影响下形成的男女差别要大于男女生理上的差别，反映在组织上，就是强调组织结构、组织内的权力关系、组织文化等对性别的影响。玻璃天花板意指女性在升迁过程中遇到的无形阻力。1991年8月，劳动部在对女性和少数族裔的发展前景进行初步研究之后公布了一项报告，其中提到“玻璃天花板确实以非正式的政策和实践的形式存在，无意中导致在选拔高层时女性和少数族裔都没有得到同等的考虑”。［27］1990年代高级行政人员中白人男子比例从84%降至69%，但仍占绝对优势，而女性和少数族裔往往集中在较低层的职位上。即便在控制了教育、经验以及其他与升职相关因素之后，白人男子的平均职位仍比女性和少数族裔高。刻板的性别印象———事业对男性最重要，家庭对女性最重要———潜在地破坏了女性晋升高层的努力。［28］而“避开玻璃天花板”的策略，即女性担任新设部门的领导或是通过州长直接任命的方式可以使女性以非常规途径避开不利的性别影响。［29］职业性别隔离是社会和家庭社会中性别角色界限和分工在工作场所的一种延伸，按照通常认为的女性所长将女性归入相应的角色和活动中。尽管市政府的再分配机构里已达到性别平衡，但分配机构和规制机构里女性比例严重偏低。因为再分配机构里的薪酬平均低于分配机构和规制机构，因此职业的性别隔离造成两性薪酬悬殊;虽然有证据显示，在分配机构和规制机构里的玻璃幕墙有被侵蚀的趋势，但这一变化很缓慢。［30］另外，“在州政府的执行分配和规制政策的机构里，行政人员当中存在严重的职业性别隔离;但这些机构里的专业人员当中，职业性别隔离已经渐渐减少了。”［31］在“女性化”部门———如文教卫生、社会福利等———工作待遇较低、升职机会较少，而由于职业性别隔离造成这些部门里恰恰女公务员居多，所以大量女公务员发展受阻。［32］

(二)立场论:男女有别

1．赞美女性特质

罗伯特•登哈特和简•帕金斯预言了“行政男性”的死亡，提倡用基于女权运动的组织价值观建立的女性化组织来代替现有男性化组织。［33］弗格森认为，“女性发展出一种不同的声音，是一种被湮没的话语”，可以用来建立一种去官僚制的集体生活;在这里，官僚制话语将由关注个人发展和社区需要的女性主义话语取而代之。［34］卡罗尔•艾特伦特支持女性也能够成为很好的管理者和领导者的观点，将女性领导风格总结为权力的运用、协调工作关系、解决冲突和解决问题四个方面。女性领导者采用变革式的领导方式，即通过设计一个更宽的组织目标，将下属的个人兴趣融合到组织当中，在实现组织目标的同时实现个人目标。女性领导者更倾向于认为自己的权力来自于个人魅力、勤奋工作以及与下属之间的个人关系，而不是来源于在组织中的地位，她们更喜欢分享权力而非施加权力。女性领导者通过鼓励下属参与决策、提高下属的自我价值实现及调动和激励下属等手段，形成互动式领导方式，明显区别于传统的命令—控制型领导方式。协调工作关系包括绩效标准、团体参与和有效的人际沟通。女性领导往往给自己设置很高的绩效标准，更加重视生产力和喜欢以身作则。男性领导模式视团队合作为个人之间的竞争和赢过他人，女性领导模式中对团队的强调是个人做到最好，并共同获得成功。传统领导观念认为参与管理是对权威和影响力的威胁，女性领导理念则视参与管理为机会、信任、活力和自由。女性领导是关系导向型而不是任务导向型，她们把人际沟通技巧如感觉、倾听、关怀和感受带入组织，强调在与别人交往时的同理心和理解。［35］

2．性别差异最大化

性别制造差异的观点认为，女性的加入将使公共行政的面貌发生质的改变，使公共行政多元化，更具代表性和合法性。福克斯和舒曼对城市经理人的研究显示，首先，女性城市经理人比男性城市经理人更多地卷入公民参与和社区参与。这一点体现在女性陈述进入市政当局的动机、将自己的主要工作职责界定为经理人，以及描述自己做决策的过程时。其次，女性城市经理人强调沟通，包括与公民的沟通和与其他政府官员的沟通。再次，女性较多地把自己定位为经理人和协助者，而不是“政策企业家”(policyentre-preneur)。福克斯和舒曼认为，在城市管理的政治中，有一种独特的“女性的声音”，女性比男性明显更有可能表现出“女性的声音”的特质;在城市管理层里，这样的声音无疑是音量偏低的。可是，由于市政府主要行政人员中女性只占11%，而且女性城市经理人的人数在过去十年中增长缓慢，市政府的代表性和合法性面临巨大危机。另外，女性似乎更有可能促进传统的民主进程，比如，让公民成为决策过程中的一个重要组成部分。女性更珍视公民参与，更愿意位于互动网络的中间，而不是高高地站在等级制的顶端。在地方一级政府，公职人员有更多机会与社区共同决策，女性经理人则更有可能去利用这些重要的机会，她们似乎在运用促进“民治”的民主原则的技能。女性城市经理人的技能和价值观有助于推动政府的合法性。［36］

3．倾听“女性的声音”

女性将对工作经历的思考用自己的话表达出来，体现了女性之间细微的差别和具体的女性经验。玛丽•黑尔的《他说，她说:性别和工作生活》探究“人们如何看待性别和他们的‘活生生’的工作经历之间的关系”。［37］她发现，“当前公共组织中性别不平等的建构和规定对于男性和女性的工作经历起着至关重要的作用”，并且，工作场所“非常性别化”。［38］该论文能在主流公共行政学术期刊上得以发表实在不同寻常，因为文中将许多冗长的受访者的原话逐字列出，读者看到的是男人和女人在用他们自己的话来诉说他们的工作生活经历。类似的还有:卡米拉•史迪佛斯的《比弗莉•迈尔斯:公共行政中的权力、伦理和女性特质》、埃普丽尔•荷洁卡•尔金斯的《玛丽•瑞洁恩蒂:揭露腐败的道德勇气》和贝丽尔•雷丁的《爱尔莎•波特:缝合政府的缝隙》。史迪佛斯写道，迈尔斯的“故事，无论是指真实的生活，还是对生活的讲述，都是与我们原先熟悉的完全不同的一种叙述”，它“意味着公共伦理的一种新思维方式:去除了文化上的男性特质”。［39］

(三)后现代主义:超越性别

1．挑战“姐妹情谊”

后现代主义女性主义公共行政理论认为，女性还具备其他种种不同的社会身份，比如不同种族、民族、阶级、性倾向、宗教和年龄，同样地，性别化只是公共行政的特性之一。例如，从个体角度看，白人女性与黑人女性受到的性别歧视不可同日而语;社会地位也会影响到男性气质的展现，因此男性气质并不为一切男性所有，而是以白人、中产阶级男性为标准，它在压抑女性的同时也束缚了男性。从组织和文化角度看，单一地强调性别关系，会影响对组织中起作用的其他权力关系的分析，而那些权力关系是帮助我们理解公共行政不可或缺的元素。史迪佛斯说:“审视公共行政中的性别困境并不意味着其他诸如种族和阶级等因素就是次要的。性别与种族和阶级联系在一起;性别的重要性不是因为它是唯一的主导因素，而是因为作为一种视角，性别能够使我们看到从其他视角看不到的事物。……我试图不将性别一般化，这样会使我们看不见种族和阶级的影响。”［40］

2．主体解构

麦克斯怀特不否认现实中可以辨认的性别生物学差异的存在，但强行把这些差异范围分成二元对立是不必要和不可理喻的。性别差异在其所有向度上(物理的和心理的)乃是沿着一个连续体出现的，这个连续体是一个渐近的、二元模式的配置。“从生物学上讲，从男性到女性是一个多级的渐变系列;这取决于人们如何规定范围，人们可以说，沿着这一系列至少有5种性别———也许更多”。说性别“自然地”分成两类未免把问题简单化了。［41］哈钦森反对两性区别与生俱来且恒久不变的观点，认为两分法总是暗含着等级制，男权文化中男性与女性的二元区分强化了一种主动与被动、统治与屈从的关系，造成对女性的压抑。公共行政话语中缺乏女性主义经验和视角，可以用“多元性别”来弥补。现在需要“重下定义，即承认多元的他者(性别上的他者)已经、并将继续地被排除在传统公共行政的思想之外”，“性别化的男性特征和性别化的女性特征不是二元的，而暂时是处于一系列的性别上的他者的两端”。［42］严格的性别二分法使公共行政中的男性和女性同样受到限制，陷入“忧郁”(melancholy)状态甚至更糟。这种性别模式解放了个人，并为“公共行政空间———法律、政策、组织和行政实践的激进重建”提供了可能性。［43］

3．重构女性话语

麦克斯怀特认为，性别是符号性的(亦即语言学的)现实的反映，而不是经验现实的反映。作为理性的意识，把符号性的客观限制加于性别分类之上，而我们通常就是以此为基础来认识这些类别的。妇女代表着理性不能符号化的界限。而任何从一种积极有效的立场拒绝边界的人或物，都是对理性的威胁。理性是现实本身的关键;因此理性的人必定会把我们带到建制性权力的位置。要想维护理性的地位，就必须否认包括女性在内的任何包含有无界限或否认边界的人或群体或将它们置于其控制之下。在不运用理性的情况下该如何创造世界(万物)?答案是:如果我们建立了关系，我们就不需要理性。［44］可是又该如何在社会秩序中达成一种人际关系，从而使理性能够被取代呢?麦克斯怀特的答案是，采纳以福莱特和其他实用主义者的观点为基础的公共行政模式，即，与公民合作的实用主义模式。麦克斯怀特通过对“理性”的女性话语分析，表明男权偏见的优势话语是如何充当压迫的工具，而从女性的话语角度又该如何抵制和颠覆这种话语的强制权力。20世纪90年代生活史和生活写作盛行。2000年，盖伊以传记的形式展示了一位为公共行政学作出了重要贡献却鲜为人知的女性———伯奇菲西德，她于1943年到1958年担任《公共行政评论》(PAR)的执行编辑以及在这期间的大部分时间里兼任美国公共行政学会(ASPA)的财务主管。伯尼尔结合个人经验对这一文本进行解读，她指出，广泛的社会、文化和政治现象可以通过个人生活的讲述来研究和理解，亦即，“人类的经验可以作为社会(或政治)文本来阅读”。［45］

三、对美国女性主义的公共行政理论的评价

(一)理论贡献

首先，女性主义公共行政理论是公共行政领域的一场性别启蒙运动。女性主义的公共行政研究力图说明女性介入公共行政的可能性和必要性，使女性进入公共行政研究视野，帮助消除公共行政领域中的性别歧视，不仅有利于更多的女性参与公共事务和社会管理，在公共领域作出独特的贡献，而且对于提高女性的社会地位，实现女性的真正解放具有深远的意义。这种反思的自觉性还拓宽了公共行政学的研究主题或是原有主题的研究维度，增加了与女性直接相关的研究主题，如均等就业机会、平权行动、玻璃天花板、职业性别隔离等，使公共行政知识建构更加全面。其次，女性主义公共行政理论为公共行政学提供新的知识生产方式———“情境化”知识的生产方式。女性主义公共行政理论以女性及其他边缘人群的生活经验为背景和源泉，强调身体、感情和知觉，肯定女性知识的独特性，认为女性应该具有自己的思维方法和叙述方式，运用具体情境下产生的经验和行动来说明和解释公共生活和公共组织的运行情况，构造公共行政现象的文本性，既有对社区改良运动中“定居女性”群体的颂扬，也有对以福莱特、伯奇菲西德为代表的女性个人的致敬，重建女性作为认识主体和知识生产主体的地位。最后，女性主义公共行政理论是一场基于性别的公共行政学知识范式变革。它以“不守规矩的知识”的方式批判正统公共行政学，用处于边缘地位的女性的声音挑战主流的男性话语权力，指出了公共行政研究中存在的性别盲视和男权话语霸权———其研究主题和学术见解往往带有男性偏见且多采用男性主导的社会科学研究方法。它质疑公共行政学的客观中立性和公正性的面目，挑战既有的学科价值体系和理论预设，期望带来传统公共行政学基本思路的转换，形成新的知识增长点;利用性别视角重新界定公共行政学中的概念，围绕公共组织理论、组织行为、行政伦理和公共行政史等研究主题发展出关于公共行政知识的“另一种声音”。

(二)局限性

美国女性主义公共行政理论的知识体系还不完备，至今仍在不断发展和完善。在研究方法方面，纯理论研究中提出的女性主义观点常常无法通过实证研究予以证明，从而削弱了女性主义公共行政研究的说服力。其一，可能因为学者们在量化研究中为方便起见，经常把生理性别等同于社会性别，把生物意义上的男性和女性当作划分标准，所以得出与理论相左的研究结果;其二，性别不是存在于在超验的世界中，由于其他因素对于性别的影响，也使得性别不是一个标准的概念，因社会情境化而发生改变。这些都增加了女性主义公共行政研究的难度。在理论的逻辑方面，由于三大研究取向之间存在着差异甚至矛盾，削弱了其连贯性，至今未能建立起一个统一的理论基础和框架。在实践方面，将女性主义公共行政的理论成果付诸实践也面临着很大的阻力，女性化组织、柔性领导风格等的实施离不开能够反映女性性别角色价值的组织设计、组织文化和政治环境。

(三)借鉴与启示

公共行政学是促进社会全面和谐发展的力量之一，我们应该重视观察公共行政问题的多元视角，如性别视角。公共行政学中的性别研究分为两种:“公共行政中的女性问题”和“女性主义的公共行政问题”。前者借助公共行政学已有的概念和理论框架开展“关于女性”的研究，是单纯的妇女问题研究，研究的立足点是男女平等，目前国内的研究主要还停留在这个层面上，即，基于男女不平等的普遍事实，为女性争取参与公共事务管理的各种权利，基本以女性参政为主线。那么，在借鉴西方公共行政学的女性主义视角的基础上，中国的女性参政理论需要注意:(1)女性参政理论不是孤立的、仅仅关于女性的学术活动，应该与公共行政学等其他学科紧密联系。例如，根据研究者的出发点和目的，可以从“性别的角度”，即从促进女性参政的角度;也可以从“管理的角度”，即从改善公共行政的角度对公共行政领域中的性别问题进行研究。(2)性别作为一个变量与性别作为分析范畴的区别在于:前者仅仅是以女性为研究对象，将女性或与女性有关的问题加入到公共行政中去，不改变公共行政的基本结构;后者从一开始就认定公共行政是有性别的(而非性别中立)，用女性主义的视角对男性中心主义的公共行政理论进行批判和重建。(3)国内的学者主要从宏观(社会制度、文化传统和价值观念)和微观上(心理学和人力资本因素，如教育程度、家庭背景)对女性参政进行分析。中观上的分析，即对组织因素，如组织结构和组织文化的分析被忽视了。从关注女性本身转向对组织性别化(genderedorganizations)的研究，公共组织的内部性别意识的提高能促进个人与社会因素综合发挥作用。(4)女性内部的利益也并不统一，女性之间由于年龄、教育程度、经济条件、地域等造成的差异性不容忽视，这决定了女性参政的多元化。例如，在推进农村妇女参政与城市知识女性参政时所遇到的障碍和采取的办法就有所不同。我们不能把女性作为一个无差别的整体来对待，用同样的标准去衡量妇女解放问题，抹煞了民族、文化、阶级和种族差别。中国应重视对“女性主义的公共行政问题”的研究。这超越了有关女性问题的清单，更多指向的是公共行政学本身，是公共行政学在当代的新发展。以男性视角和以女性视角来看这个世界的各种关系和规律，其结果可能有根本差别。如果忽略女性的特点、经验与思想，让男性特权和男性偏好主宰公共行政领域的知识生产过程，会导致公共行政学成为背离性别平等的学科。推动女性主义公共行政理论成为我国公共行政学的发展动力之一，必将丰富和深化公共行政学，提高其对现实的回应程度。