地方公共管理的构建

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一、泛北区域公共管理的内涵及意义

由于资源、禀赋等方面的诸多差异,各国家和地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要,因而经济全球化与区域经济一体化成为当今世界经济发展的大趋势。基于此种大背景,广西壮族自治区党委和政府于2006年推出“泛北部湾区域经济合作”的构想(此构想涵盖了中国和文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南七个东盟国家之间的经济合作。“泛北部湾”以下简称“泛北”),将广西北部湾经济区的开发与融入和推进泛北部湾区域经济合作结合起来,并采取一系列务实措施积极推进。泛北部湾区域各方地缘相近、联系紧密、互补性强、合作基础好、潜力大,加强泛北部湾经济合作,不仅有助于区域各方扩大经济规模、有效吸纳和配置资源、增强经济实力,也有助于形成和强化各方比较优势、联合抵御和化解经济风险、促进区域经济安全稳定和繁荣。因此,泛北区域经济合作构想提出后,得到了泛北国家的积极响应,东盟国家领导人都表示支持泛北部湾区域经济合作。中国与上述国家之间在港口物流、旅游、交通、农林渔业、海洋、能源等方面的一些合作项目已经开始实施,初步成绩喜人。2008年下半年以来,在全球金融危机的影响下,泛北经济合作的步伐虽受到了一定的影响,但在泛北各方的共同努力下,泛北经济合作仍然取得了逆势增长的不俗成绩,这也更加凸显出加强泛北经济合作的重要性。在泛北部湾区域经济合作过程中,由于存在区域内多个主体的互动合作,必然面临着一系列越来越外溢化和无界化的区域公共问题需要协调处理。要解决这些问题,单靠某一主体(如一国的中央政府或地方政府)运用传统公共行政手段进行治理,已无法处理区域内多种具体的利益矛盾,且协调成本过高、实效性差、难以达到目标,因而需要区域内各个政府之间进行通力合作,建构与实施一种跨境(区)的泛北部湾区域公共管理。泛北部湾区域公共管理是指为了实现泛北部湾区域公共利益,区域内多元主体基于平等的基础上运用对话、协商、谈判、合作等方式对区域公共事务进行共同治理或跨国公共治理的活动和过程。其内涵主要包括:第一,泛北区域公共管理的目的或宗旨是解决泛北区域公共问题,实现区域公共利益。在泛北区域经济合作进程中必然会产生大量的跨国或跨行政区划的区域公共问题,严重影响泛北区域经济一体化进程。这就需要建构一种有别于传统的基于行政区划刚性约束的行政区行政的新治理形态——泛北区域公共管理。它考虑的是区域各个主体的共同利益,而非单一主体的利益。基于区域共同利益的考虑而协调相互关系,合作提供统一的区域公共服务,以消除区域公共问题。第二,泛北区域公共管理的主体是多元化的,既有代表官方的泛北各国政府组织,也有非政府组织和私营部门。它们彼此之间是一种基于平等关系的基础上而建立的合作治理网络关系。第三,泛北区域公共管理的治理方式或手段是采用对话、协商、谈判、合作等方式对泛北区域公共事务进行联合治理。泛北区域公共管理对于泛北区域经济合作的重要性,主要表现在如下几个方面:第一,制定和实施统一的泛北区域公共政策和规章制度,打破泛北地区存在的贸易壁垒,实现生产要素的自由流动和优化配置,促进区域经济的发展。第二,制定和实施统一的泛北区域产业发展规划,优化泛北区域内产业布局,形成产业聚集,带动区域经济的发展。第三,建立旨在缩小泛北经济合作成员之间发展差距的发展基金,解决泛北的“问题区域”,推动区域经济均衡发展。第四,提供统一的泛北区域公共服务,解决泛北区域公共问题,为区域经济发展创造良好的区域发展环境。

二、泛北区域公共管理的进展情况及其绩效

泛北经济合作需要建构与实施泛北区域公共管理。三年来,在中国政府与广西壮族自治区政府的积极倡导和推动下,在泛北各参与国的共同努力下,区域政府间合作从共识走向实践,合作机制逐步建立,区域公共管理有了良好开端。第一,搭建了泛北经济合作论坛这一交流平台,合作共识业已形成。2006年7月以来,广西连续主办了五届“泛北部湾经济合作论坛”。在短短四年时间里,论坛主题越来越有针对性,交流越来越务实。各方对开展泛北合作的意义、机制、路径、领域、模式及面临挑战的认识越来越清晰,部分共识正在变成现实。论坛影响力不断扩大,正在成为各国政府官员以及各界人士讨论推动泛北合作的重要平台。第二,泛北各方在农业技术、渔业、港口物流、旅游、金融等领域签订了一系列合作协议或备忘录。在港口物流合作方面,中国与东盟各国的交通部长共同发表了《中国-东盟港口与发展合作联合声明》,签署了《中国—东盟海运协定》以及《中国与东盟航空合作框架》;在交通合作方面,中国与泛北各方正在加快推进交通基础设施一体化建设,如中国政府已决定设立总规模为100亿美元的“中国—东盟投资合作基金”,支持区域基础设施建设;泛北各方正在加快完善南宁—新加坡经济走廊的公路铁路网;中越之间正在加快推进中越通道建设;在旅游合作方面,广西北海至越南下龙湾等旅游航线已开通,泛北部湾海上旅游航线正在加快推进;在金融合作方面,2009年12月中国政府开始在广东、长江三角洲地区、港澳地区、广西和云南,开展与东盟的货物贸易人民币结算试点,2010年又批准在上海、广州、深圳、珠海、东莞5个城市开展跨境贸易人民币结算试点。中国与印度尼西亚、马来西亚分别签署了1100亿元人民币和800亿元人民币的双边货币互换协议,并将继续扩大互换额度及签约范围;农林渔业、海洋、能源等产业的合作也已经开展。第三,稳步推进贸易投资便利化。为了加快泛北经济合作,泛北各国政府(尤其是中国政府)积极推进贸易投资便利化,其重要举措之一便是建设保税物流体系,一个立足北部湾、辐射珠三角和大西南、沟通中国东盟的泛北综合保税物流体系正在加速成型。从2008年5月到2009年2月不到一年的时间里,中国政府就先后批准设立了广西钦州保税港区、凭祥综合保税区和南宁保税物流中心,北海出口加工区也获准拓展保税物流功能。广西北部湾经济区保税物流体系的建设已经成为泛北保税物流体系的核心组成部分。与此同时,深圳前海湾保税港区、广州南沙保税港区等保税区的设立也使得泛北综合保税物流体系进一步完善。第四,泛北部湾经济合作联合专家组成立并开展工作。为加快推进泛北经济合作的进程,在中方的倡议下,2008年7月30日,由政府官员和专家学者组成的泛北部湾经济合作联合专家组宣告正式成立,并相继召开了三次工作会议,讨论和研究泛北经济合作的可行性问题,提出有关行动方案。第五,区域内地方领导人高层会议已初步形成一种制度。2007年4月,由中国北海市发起并承办了首届“泛北部湾区域经济合作市长论坛”,当时与会的泰国、越南、菲律宾、印尼及中国等5个国家的16个泛北部湾城市共同签署了《首届泛北部湾区域经济合作市长论坛北海宣言》。各方围绕海上合作这一主题,就建立良好的机制、发挥各自优势、不断扩大和深化各领域的合作达成共识。之后又分别于2009年8月和2010年8月相继举办了两届泛北部湾区域经济合作市长论坛,进一步探讨如何构筑泛北部湾城市交流合作平台与合作机制,推动共同发展。在三届论坛期间,相关城市间还签署了“友好城市关系协议书”或“友好合作备忘录”。目前泛北部湾区域经济合作市长论坛已初步形成为一种制度,每年召开一次。随着论坛的举办,各城市交流日益紧密,合作领域不断拓宽且层次日趋加深。第六,成立了泛北部湾经济合作中方秘书处。近年来,泛北部湾经济合作有了较大进展,因而需要有专门机构来负责服务、执行和协调泛北部湾合作有关事项。2009年8月7日,作为中方参与泛北部湾经济合作的办事机构——泛北部湾经济合作中方秘书处正式揭牌成立,秘书处设在广西,主要职能是对国内各方参与泛北部湾经济合作活动提供行政支持、信息服务、督促检查及对外宣传等。而广西壮族自治区人民政府以及南宁等四市则分别成立了专门的北部湾办公室来负责服务、执行和协调泛北部湾合作有关事项。第七,专门建立了北部湾经济区官方网站——广西北部湾网(),为泛北各方初步搭建了一个相互交流的良好平台。中国政府在广西北部湾网上及时动态地公布有关广西北部湾经济区的各项投资合作政策、发展规划、北部湾办公室动态、广西新闻、经济区地市新闻、泛北合作等信息,为泛北各方提供了一个及时了解广西北部湾经济区开发开放状态的窗口。同时广西北部湾网还设立了相关的友情链接,将广西-东盟博览会、广西泛珠三角合作信息网、中国政府网、广西区政府网以及南、北、钦、防等市级人民政府网等和信息网站链接在一起。泛北各国政府通过多个领域的沟通合作,有效地促进了泛北部湾区域的相互交流和经济发展。2007年,中国与东盟贸易总额达到2025.5亿美元,同比增长25.9%,提前三年实现双方领导人提出的贸易目标。其中,中国与泛北部湾区域七国的贸易额达到1992.7亿美元,增长25.8%,占中国与东盟贸易总额的98.4%。[1]32008年,尽管受到国际金融危机的影响,但中国与东盟双边贸易额仍达到2311.2亿美元,同比增长13.9%。其中,中国与泛北部湾国家的贸易额达2269.2亿美元,占中国与东盟贸易总额的98.2%。[2]2009年,中国对东盟外贸进出口2130.11亿美元,其中与泛北部湾7国进出口达到2084.16亿美元,占中国与东盟贸易总额的97.84%。[3]

三、泛北区域公共管理面临的现实与制度障碍

虽然在泛北各国政府的共同努力下,该区域公共管理和区域经济合作迈出了可喜的步伐,但泛北区域公共管理还面临着诸多现实与制度的难题或障碍,主要表现在如下几个方面:第一,泛北地区尚未建立合作的利益共享机制。追求利益的最大化是人们(包括政府在内)一切行动的出发点和归宿点。在国与国的交往中,每个国家的政府都力图追求自身利益的最大化,地方政府之间的关系也是如此。由于泛北经济合作涉及到多个不同主体的利益(包括多个国家利益与多个地方利益),基于优先考虑自身利益最大化的不同主体在泛北经济合作过程中必然会产生相互间的利益冲突。以港口为例,泛北地区是世界港口富集区,区域内东盟国家共有各类港口100多个。数量繁多的港口虽然对亚太经济发展起到了重要的支撑作用,但这些港口存在着多层面、甚至是白热化的竞争。这样的竞争同样存在于省际、市际之间,广西的港口毗邻广东湛江港,由于货源地雷同,两地经常想方设法争抢货源;广西北部湾防城港、钦州港和北海港为争夺货源也一直进行明争暗斗。第二,泛北地区尚缺乏统一合理的区域规划,产业结构和外贸结构趋同。目前广西北部湾经济区发展规划仅局限于广西,尚未能解决泛北区域产业结构和外贸结构趋同的问题。目前中国与泛北其他国家在经济结构、产品结构、技术结构和产业结构等方面都较为趋同,经济互补的领域较小。从中国国内情况看,各地基于自身利益考虑而进行的无序竞争同样也导致了低水平重复建设现象严重,产业结构雷同。第三,技术性贸易壁垒和行政区划壁垒凸显,统一区域市场建设难度较大。中国—东盟自由贸易区已于2010年初建成,关税壁垒的消除无疑有利于泛北统一市场的建设。但历史经验告诉我们,贸易保护主义是国际贸易中的顽疾。关税壁垒的消除必然代之以花样百出的非关税措施而成为贸易壁垒,特别是技术性贸易壁垒,不仅是发达国家实施贸易保护的利器,近年来也越来越多地为发展中国家所应用。目前中国与东盟国家之间的技术性贸易壁垒问题已经凸显出来,成为阻碍泛北统一市场建设的一大障碍。此外,就我国国内情况而言,行政区划壁垒的存在和GDP至上的政绩考核体系导致地方保护主义盛行,阻碍统一市场的形成;基于地方利益考虑而设立数量繁多的收费站导致区域市场被人为分割,交易成本增大。这种状况在短期内显然还难以消除。第四,政治互信有待提高。首先,中方与泛北其他国家对彼此的战略取向仍存在着理解上的差距,需要弥合。其次,尽管中方与泛北5个国家(越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱)在消弥南海地区紧张形势方面已取得较大进展,但南海问题仍未排除在双方关系敏感问题之外。第五,泛北区域公共管理尚缺乏统一的组织和制度支撑体系。由前面的分析可知,泛北区域公共管理有了一定的组织和制度基础,但整体而言其组织和制度化程度还比较低,法律约束力较弱,且存在着重大组织和制度方面的缺失。这种组织和制度方面的缺失,除了前述的缺乏统一泛北区域发展规划外,还表现在如下方面:首先,缺乏统一的泛北区域协调合作组织,没有一套制度化的议事和决策机制。虽然泛北各方已就泛北经济合作达成共识,但由于泛北经济合作涉及多层次、多领域、多部门、多国家,情况复杂,而且还处于可行性研究阶段(可行性研究报告初稿2009年才完成),因而尚未建立起一个统一的泛北区域协调合作组织和有效的协调合作机制。目前已有的泛北经济合作论坛只是一个泛北各方进行交流的平台;联合专家组也只是泛北经济合作的智囊团,它只是提供意见和建议,而无法就泛北区域公共事务作出决策;泛北经济合作中方秘书处以及广西各级的北部湾办公室虽然可以起到一定的协调作用,但其权限和职能有限,同样无法就整个泛北区域公共事务作出决策。其次,没有统一的泛北区域公共政策(包括法律法规)。泛北经济合作必须要有各参与方共同遵守的统一的合作公约或合作规则的保障才能顺利进行。然而,由于泛北地区目前尚未建立起统一的区域协调合作组织,因此泛北各方在商品市场、劳动力市场、教育、金融、信息、社会保障、环境保护、区域公共危机管理等方面还没有形成类似于欧盟那样统一的泛北区域公共政策,而是存在着很大的政策差异。这种政策差异将会阻碍泛北经济合作的快速和深入发展。第六,泛北合作中各国在政治制度、价值观念、经济发展水平等方面存在较大差异。泛北国家在政治体制方面存在较大差异,而且区域内各个国家民族众多、文化传统多样、宗教信仰不一。这种政治体制的差异、文化传统、宗教信仰的不同,难免会在合作中带来分歧。另外,各国的经济发展水平也极不平衡,泛北部湾区域除了新加坡、文莱、马来西亚和中国的广东及香港、澳门经济比较发达、人均GDP水平较高之外,其他国家和地区均为中等偏下发展水平,经济实力不强。经济发展水平的不平衡和整体落后性使得泛北经济合作的空间难免受到抑制,给大规模、高水平的经济技术合作带来障碍。第七,缺乏区域性第三部门,难以形成协同治理。目前泛北经济合作基本上是靠各方政府联手推动的。政府联手推动固然有其优势,但也存在着政府失灵的缺陷,因此推动泛北经济合作的深入发展不能仅仅依靠政府的力量,还需依靠泛北区域性第三部门的力量,如区域性行业协会,因为“以民间力量推动经济合作,不仅具有降低成本、见效快的优势,而且民间组织自身的思想框架少,没有地区利益等方面的影响,而其在推动政府合作方面的作用也是不容忽视的”[4]。然而,泛北地区经济发展落后,公民社会还不强大,致使目前泛北地区尚未出现区域性第三部门,不仅广西北部湾经济区之间尚未形成跨市的区域性第三部门,而且广西、广东、海南三省之间也未形成跨省的区域性第三部门,涵盖整个泛北地区的跨国区域性第三部门更不用说了。区域性第三部门的缺乏将使泛北区域公共管理无法形成协同治理,而呈现出政府单中心治理的格局。政府单中心治理因政府自身的种种缺陷而存在着政府失灵的可能,这将会影响泛北经济合作的深入发展。

四、建立健全泛北区域公共管理的对策

在各国政府的努力下,泛北区域公共管理迈出了可喜的步伐,但也还面临着诸多的障碍,严重影响着泛北经济合作和经济一体化的深入发展,因此必须加快建立健全泛北区域公共管理。在建立过程中,我们除了需要吸收和借鉴国内外的有效经验外,更需要因时、因地制宜,实现创新。

(一)利用现有的中国与东盟合作机制。由于泛北经济合作属于中国与东盟合作大框架下的一个次区域合作,因此在搭建泛北区域公共管理时需要把其纳入到中国与东盟合作的大框架中进行考虑,并利用现有的政府协调合作机制。从1991年至今,中国—东盟关系和合作的机制框架逐渐成型。为促进合作和加强关系,双方已建立了28个合作机制。框架内最高级别的机制是中国—东盟年度领导人会议。领导人会议为双方关系确定战略方向。中国—东盟外长会议为领导人会议提供协助。外长会议每年举行一次,提供政策指导。中国—东盟高官磋商和中国—东盟联合合作委员会为外长会议提供协助。高官磋商侧重战略和政治安全合作,联合合作委员会主要协调中国—东盟整体合作,并管理中国—东盟合作基金。在领域合作层次,双方在过去几年里建立了一些机制,反映出合作的扩展和深化。中国—东盟合作现在已涵盖政治和安全、经贸和投资、科技、信息产业、交通、打击跨国犯罪和青年事务等领域。此外,中国—东盟商务理事会协助促进双方私营部门和商界合作;东盟国家驻华大使组成东盟北京委员会,代表东盟常务委员会,协助促进中国—东盟关系。在东盟发挥重要作用的地区和多边会议方面,中国和东盟也进行互动与合作。这些会议包括东盟与中日韩领导人会议、东亚峰会、亚太经合组织领导人非正式会议、亚欧会议和东盟地区论坛等。泛北区域公共管理应充分利用上述合作机制,同时也应加快建立泛北政府协调合作机制。

(二)加快构建多层次、网络状治理的泛北区域协调合作组织体系。为加快泛北经济合作和经济一体化的进程,必须加快构建多层次区域协调合作组织体系。在组织机构体系架设方面可以效仿欧盟、北美的做法。首先设立超国家机构——泛北区域合作委员会,下设若干机构。这些机构各司其职,并制定有关条约来规定各个机构的职能和管辖范围,以保证组织的高效运作。其次,设立泛北经济合作首脑级理事会(或称泛北经济合作首脑峰会),由泛北成员国的政府首脑或国家元首组成,泛北区域管理委员会主席、东盟主席亦参加理事会会议。理事会每年至少召开两次会议,必要时召开特别会议,其职能是对泛北经济合作的发展给予必要的推动,并确定泛北经济合作的总体方针。尽管理事会是各成员国捍卫各自国家利益的重要场所,但同时它也是泛北经济合作发展的主要推动者,在一定程度上是泛北经济合作决策框架中的最高权威机构。再次,成立泛北经济合作部长级理事会(或称泛北经济合作部长峰会),由泛北各成员国部长级代表组成。成员国政府根据会议讨论事项委派相应部门的代表出席会议,讨论总体事项时由外长出席。部长理事会的主要职责是负责协调泛北各成员国的总经济政策,并拥有作出决定的权力。部长理事会主要代表成员国的利益,以调整各成员国的国家利益为其主要任务,同时也要兼顾泛北经济合作的整体利益。部长峰会可在每年的中国—东盟商务与投资峰会后召开,以提升和取代目前的“泛北部湾经济合作论坛”。其四,成立地区委员会,作为泛北经济合作的咨询机构。地区委员会由来自于各成员国地区当局的代表组成,其目的是让地区参与泛北经济合作的立法过程,以保障区域和地方的利益。地区委员会对范围广泛的地区发展问题进行讨论,代表基层政府组织和民众提出各类意见和建议。同时,泛北区域合作委员会和部长理事会在对教育等公共事务作出决策时必须与地区委员会协商。其五,成立经济与社会委员会。这也是一个泛北经济合作的咨询机构,由来自不同部门的代表组成,代表雇主、工会以及中小企业、环境组织等经济和社会集团的利益,可应泛北区域合作委员会、首脑理事会、部长理事会的要求或自发就泛北经济合作有关事宜发表意见,提出建议。其六,成立泛北投资银行。其目的是促进泛北经济一体化、泛北的平衡发展以及各成员国经济和社会的协调发展。泛北投资银行主要通过提供低息或无息贷款,为泛北公共机构和私营企业的项目提供资金便利,以支持泛北落后地区的发展和产业转轨,并促进泛北交通、通信和能源等方面的发展。该行由泛北成员国出资经营,享有独立法人地位,下设行长董事会、总监理事会、管理委员会和审计委员会。

(三)加快泛北区域公共管理制度的建设。国际经验表明,区域经济一体化进程发展的快慢与是否有统一的开发规则和合作框架直接相关。以目前运作最为规范的欧盟为例,作为制度一体化的欧盟,每个阶段都制定相关法律,成员国依此实施一致对内对外政策,经历了由低到高的一体化形式。因此,在区域合作的进程中,区域政府间针对区域整体发展所达成的共识,必须要以制度性的合作规则来保证。这种区域合作规则应达到两个基本要求:一是为合作行为提供足够的激励;二是对违规者予以惩罚。因此,北部湾开发合作的各方很有必要制定一个各地共同遵守的区域公约,以强化地方政府调控政策的规范化和法治化。待时机成熟再将这个公约上升为区域发展与管理法,实现区域制度架构的融合。需要特别一提的是,北部湾开发合作各方的区域合作规则的形成和有效运作,必须要有与之相适应的新型的“区域利益分享和补偿机制”。在制定统一的开发规则和合作框架时应遵循以下基本原则:自愿参与、市场主导、政府推动、开放公平、互利共赢。

(四)实施多样化的区域协调模式。

1.问题区域治理模式。从整体上说,泛北经济合作属于“弱弱合作”,在推动泛北经济合作过程中,问题区域特别是落后区域的治理任务非常繁重。为了避免成员之间发展不平衡而导致的“合作博弈”破产,泛北区域公共管理需要将“协调和平衡发展”及“经济和社会凝聚”定为其政策目标。这两个政策目标的含义是,通过在泛北区域内对资源配置的调整及利益的公平分配,缩小成员之间的发展差距以稳固合作的基础。实现这些政策目标的工具主要是两个基金,即结构基金和凝聚基金。结构基金的宗旨是改善泛北成员国之间发展的不平衡状况,它由几个具有不同用处的基金组成:(1)泛北区域发展基金主要用于资助落后区域基础设施建设、生产性投资、创造就业,以及促进地区发展项目和中小企业的发展。(2)泛北社会基金,主要用于帮助落后地区的职业教育、职业培训和为创造就业的项目提供财政援助。(3)泛北农业指导和保证基金,这个基金一部分用于农产品干预收购和出口补贴,另一部分用于支持落后地区的农民及农村发展。凝聚基金主要用于帮助落后国家改善交通、能源和通讯网络,建立统一的基础设施环境。当然,基金资助应附有条件,即接受基金资助者应该按照区域合作的整体规划做出相应政策配合。这一点非常重要,因为基金资助对象大多是发展较为落后的地区,而基金出资较多的则是相对发达地区,基金资助的附加条件实质上是一种权利交换,否则就会对发达地区没有激励。与此同时,泛北投资银行也可以通过提供或担保中长期信贷来促进落后地区的发展。

2.创新区域模式。泛北地区基本上处于“无技术工业化”,需要依靠技术引进和外源型经济来实现工业化的起飞和推进,自主创新能力弱。目前泛北地区的产业分工,不论是水平分工还是垂直分工都是建立在资源差异化分工上,而不是建立在技术创新基础上的。因此,推动自主创新成为泛北区域公共管理的一项十分重要的任务。只有具备了自主创新能力,泛北经济圈才能成为一个在亚洲乃至世界有竞争力和影响力的区域。因此泛北地区需要研究和制定一个泛北地区互利共赢、趋利避害创新行动计划,提出泛北地区创新政策发展的建议和方案。

3.跨界合作模式。边境是一个国家领土主权的象征,边界的存在将边境地区在经济上、社会上和文化上相互分割开来。由于其边缘的位置,边境地区在过去常常被国家(或地方)政策所忽视,致使许多边境地区经济发展落后,基础设施严重不足。区域边界经济的落后,使其与经济发达地区形成一个发展鸿沟,难以连绵成带,必然影响区域经济的发展。因此泛北地区需要采取一系列措施来开展形式多样的跨边境合作,快速推动边境地区的发展和融合。泛北跨界合作模式本着“减少竞争,加强互补,合理布局”的原则,除了“两廊”合作模式、中越两国一制边界合作模式、跨省(州)、市的跨区协作模式外,还可推行以下模式:第一,海南—越南的海—海型互补合作模式;第二,广西—新加坡的政府主导型陆—海高落差互补合作模式;第三,广东—马来西亚的市场主导型海—海高梯度产业内合作模式;第四,云南—印尼的陆海型中低梯度产业互补合作模式;第五,广东—文莱的商品—原料合作模式;第六,海南—菲律宾的海—海型低梯度强互补合作模式。

4.海洋共同开发模式。泛北经济合作的一个非常重要的内容是海洋经济合作。但目前泛北经济合作面临的突出问题是“南海问题”。如何克服各国在南海问题上的主权领土纠纷,达成各个领域共赢的合作机制,将是泛北合作面临的重大挑战。另外,泛北经济合作中所涉及的一些项目,也直接涉及到南海主权和领土纷争。“南海问题”牵涉到多方,短期内难以解决,当事方只能在维持地区和平与安全的前提下,通过构建多层次的交往渠道和协商平台,加强对话与合作,求同存异,秉持《南海各方行为宣言》的有关精神,搁置争议、共同开发。在泛北经济合作中需要由易到难,首先从不直接涉及南海主权纠纷的合作项目着手,以降低“南海问题”带来的不利影响。然后再逐步扩大合作范围,待各方建立起一定合作基础后,再逐步过渡到对资源的合作管理与共同养护。最后,在阶段性合作的基础上通过协商与谈判,签订区域性的政府间海洋资源合作协定,并建立相应的南海资源合作管理机构,以促进南海资源的合理开发与利用。如果泛北合作能在南海油气等资源开发上实现突破,形成互利共赢的发展模式,则必将使南海变成和平之海、合作之海、友谊之海,也为争议地区共同开发带来一种新模式。

(五)推行多管齐下的区域协调手段。从本质上说,区域公共管理就是要借助政府这只有形之手调控因市场失灵而带来的区域不平衡发展状态。政府在干预的过程中必须采用法治、经济和行政多管齐下的区域协调手段才能取得最大成效。首先,区域协调活动必须依法而行,这就需要我们构筑泛北区域协调合作的制度体系。此外,泛北各成员国也应制定促进区域协调发展的法律体系,以法治而非人治来促进区域发展。其次,借鉴欧盟的经验,设计精细的多种扶持基金来促进泛北经济合作发展。这些扶持基金主要包括结构基金、聚合基金、团结基金等。借助这些扶持基金的组合使用来落实区域协调政策,使落后区域能追赶发达区域,重构那些衰败的区域,振兴萧条的农村区域,扶持城市或跨界地区的滞涨区域。当然需要指出的是,虽然区域协调政策的目的在于加强整个泛北经济、社会和区域方面的聚合,但其首要关心的问题应该是创造就业,而不是把经济增长当作区域扶持的第一目的。而且对受助区域的资格条件和扶持额度要全面把关,涉及区域面积、人口规模、GDP和失业状况等。[5]233-234再次,规范行政干预手段。欧盟区域政策专家布鲁克(Matthew•Brooke)认为,欧盟的区域差距调控不仅仅是钱的问题,而且是利用这笔钱去做什么的问题;区域政策的成功取决于项目及其有效执行。[5]235也就是说只有通过规范行政调控手段,区域协调发展政策才能最终落实到位。因此泛北区域协调需要建立起一套规范的行政协调手段,即用制度保障区域发展基金的筹集,确立区域援助的通用规则,建立严格的项目报批流程和科学合理的决策程序。此外,泛北各成员国在进行本国的区域行政协调行为时也应严格遵循政府间关系的法理尺度,中央(联邦)政府或上级政府不要越权干预区域发展。

(六)鼓励非政府组织积极参与,构建多元主体合作共治机制。一般而言,政府之间的合作是实现区域合作最重要的机制,但另一方面区域公共管理的主体又应当是多元化的,既包括代表官方的政府组织,也包括非官方的民间组织和私营部门,是区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的“多中心”治理体制。[6]16-20非政府组织,特别是一些行业协会作为协调政府与企业、私人关系的一种组织形式,往往具有独特的功能,在沟通政府与企业、企业与企业之间的关系方面起着桥梁和纽带作用,处于中介地位。非政府组织可以承担许多社会必须但又不宜或难以由政府和企业直接承担的义务,成为政府宏观经济管理的参谋和助手,成为区域公共管理管理体制中不可分割和极其重要的组成部分。东南亚地区有许多商会、行业协会等非政府组织,绝大多数企业加入了有关的商会和协会。此外,东南亚华人华侨以互救自助为目的,以地缘、血缘、业缘关系为基础,还存在大量以同乡会、宗亲会、行会等社团组织为基础的华人华侨商贸网络,这些民间力量完全可以在泛北合作中发挥作用,扮演重要的角色,成为实施泛北区域公共管理的一支重要力量。泛北合作参与国之间,彼此在政治制度、意识形态、文化传统、发展水平等方面都还存在差异,如何求同存异,淡化政治色彩,尽量减少合作中的阻碍,是区域合作中必须解决的问题。而民间组织作为一种更为柔性、更具灵活性的治理主体,可以弱化地理疆界的局限性,使得区域问题的利益相关人能够更自主地组合起来,从而在区域治理中发挥作用,收到事半功倍的效果。行业协会可以及时地为会员提供必要的商业信息和中介服务,为企业广开通商之路,同时,还可以向政府部门反映经贸合作中的问题,并提出合理建议,下情上达,从而在区域公共管理中扮演独特的角色,发挥独特的功能。在泛北区域合作中,民间组织、尤其是各国和地区的行业协会之间应当建立广泛、密切、长期的合作关系,政府应当鼓励民间组织积极开展对流活动,发挥非政府行为的作用,依托各地区的民间组织、行业协会,共同举办各种促进经济技术合作的研讨会、展销会、洽谈会、招商会和论坛,给企业提供展示和交流的机会。