西方公共管理对比思考
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一、比较公共管理研究的内涵
“所谓比较,就是根据一定的标准把彼此之间有着某种联系的多个事物加以对照,从而确定其间的相同与相异之处,由此对一事物进行初步分类;在分类的基础上,人们可以认知和把握不同事物的共同或相异的表象特征与本质特征,进而达到对特定事物的理解与解释。”[1]早在20世纪40年代末,罗伯特•达尔(RobertDahl)就在《公共管理学:三个问题》中旗帜鲜明地提出了人们忽略比较方法对公共管理研究所带来的负面影响,“只要公共管理研究不是建立在比较研究的基础上,公共管理的科学性就是空洞的。”据此,他认为,无论是英国的公共管理学,还是法国的公共管理学,都不足以形成一个独立于各个特定国家背景的一般意义上的公共管理学。[2]比较公共管理研究或比较行政研究是“指人们综合运用各种不同的比较方法,对世界各国的行政制度与体制、结构与功能、活动与过程、历史与现实、理论与实践、文化与传统、环境与背景进行对比分析,以期从更深的内容、更高的层次、更广泛的范围来揭示行政现象背后的本质和规律。”[3]现代意义上的比较公共管理研究肇始于美国,从产生到现在大概经历了半个多世纪的时间。按照比较公共管理在美国发展的历史进路历程,可将其大致划分为“萌芽时期”、“发展与兴盛时期”、“衰落时期”和“复兴时期”四个阶段。
发展的历史分期及其特征
(一)比较公共管理研究的萌芽时期(19世纪80年代—20世纪50年代)
伍德罗•威尔逊最早认识到了比较方法在公共管理研究中的重要价值。他在1887年的《公共管理研究》一文中认为:“……在我们一些爱国意识很强的同胞的脑海里,总有一种莫名的恐惧,认为:学习欧洲经验是否就在承认一些外国的方法要比我们美国的方法好呢?我们理解这种心理……(但是)如果我们只与我们自己相比,我们怎么能够知道我们到底有哪些东西是好的、优秀的,而哪些东西是不够好的、不够优秀的呢?这样想来,可能还是用一些新的学习方法比较好。”[4]这一时期,囿于各种历史条件的限制,比较公共管理的研究尚处于萌芽阶段,相关论述也大都散见于一般性的讨论中。同时,由于缺乏系统、完整的研究方法,学术共同体尚未形成,这一时期鲜有比较公共管理的专门研究成果。
(二)比较公共管理研究的发展与兴盛时期(20世纪50年代—20世纪70年代)
第二次世界大战后,在美国,比较公共管理的研究获得了快速发展,这种快速发展有着当时深刻的历史背景。这一时期,发生在美国本土以外的诸多事件也激发了他们比较研究的热情,如古巴革命、越南战争等;而国际委员会则同国际管理科学学会保持着密切的联系,主要致力于美国本土的公共管理理论与实践问题。作为美国公共管理协会(ASPA)的两个会员单位,比较管理组织和国际委员会的共同点在于致力比较公共管理和国际公共管理研究,两者于1973年合并成立了美国公共管理协会分会———国际与比较公共管理分会(SICPA)。
(三)比较公共行政研究的衰落阶段(20世纪70年代—20世纪80年代)
20世纪70年代早期,美国政府以及其他基金会等组织逐渐失去了对比较公共管理研究的赞助和支持,美国的大部分国际性研究组织也把注意力纷纷转向解决经济发展等复杂问题。因此,这对于失去了财政与政策支持的美国比较管理组织而言无疑是致命的打击,这样的结果对比较公共管理的研究产生了深远的消极影响。同时,与国际委员会的合并也并没有对比较公共管理产生太多的正面作用,相反,比较公共管理的研究则日渐式微。正如黑迪(FerryHeady)所担心的那样,“对于公共管理制度的研究和国家公共组织的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。这一时期,对比较公共管理研究的批评主要集中在以下几个方面:第一,比较管理的研究是否具有“科学性”或者说该学科是否有明确的学科边界。亨德森(KeithHenderson)就曾批评到,虽然比较公共管理“有某些主要研究题目(发展中国家、政治系统等),但很难了解其中心议题可能是什么,同样也很难从中找出任何确定无疑的‘行政的’东西。从表面上看,政治科学的全部范围、经济学、社会学、历史学和其他有关的学科的一些议题都与比较行政相关联”[6]。第二,用何种方法研究这一领域。更多地批评者认为比较公共管理研究更多地应使用定性而非定量方法,而以往的研究却忽略了这一点。第三,比较公共管理究竟是理论导向的还是实践导向的?比较公共管理的研究内核应该在哪里?这两个问题都没有明确的定论。过去的学者“花费了太多的时间和精力用于讨论比较问题,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政环境,以至于使我们无法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性问题。搜集不同国家、不同地区的不同管理方法或模式进行比较,其前提必须有比较的标准或基础,这样才具有可比性。然而“不同的学者有不同的观点,他们使用不同的方法访问不同类型的官僚和考察不同的国家的不同问题”[7]625正是基于这些批评,比较公共管理研究不可避免地出现了“身份危机”(IdentityCrisis)。
(四)比较公共管理研究的复苏阶段(20世纪80年代—现今)
经过一段时间的沉寂,20世纪80年代,比较公共管理研究又重新回到了人们的研究视野,逐渐得到了人们的关注,这得益于比较公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和发展行政学(DevelopmentAdministration)在当时的兴起,特别是前者起到了关键作用。按照海德黑梅尔(Heidenheimer)的说法,比较公共政策“就是对政府政策(governmentpoli-cies)如何开发、为什么开发和产生了什么效果进行跨国研究”。[8]实际上,比较公共政策的兴起从一开始就是在克服比较公共管理自身缺陷的一种尝试。因此,从这个意义上,与其说是比较公共管理的复兴,不如说是比较公共管理的转型或蜕变。由于比较公共管理研究为比较公共政策研究提供了研究的“土壤”与“预设”,因此,比较公共管理研究的复兴具有更深的历史价值。
三、当代西方国家比较
公共管理研究的现存问题以美国为代表的西方发达国家在比较公共管理研究的领域内尽管具有先发优势,但同样存在着一些问题,主要表现在两个方面:其一,比较公共管理的研究虽然已经逐步摆脱了“身份危机”的尴尬局面,但比较公共管理的研究目标和内容却存在着激烈的争论。其焦点主要表现为是否寻求具有普适的政策纲领或理论框架,这一争论的背后实则是西方价值体系和价值观的普适性问题。由此,受到这样价值判断的影响,其研究则往往忽略了不同地缘、不同制度、不同文化的客观差异,而使比较研究失去了其应有的精神内核和科学精神。其二,西方比较公共管理研究不仅具有值得肯定的批判精神,同时也深深地打上了西方比较公共管理研究的历史烙印,即主要是以西方国家的视角研究比较公共管理问题,这无疑有一定的局限性。同时,西方比较公共管理学者也大都夸大了模型研究方法价值,忽略了经验研究的意义。尽管经验研究耗时费力,但对于比较公共管理的研究则是不可或缺的。“如果忽略甚至放弃了经验研究,仅仅依靠既定的模型研究方法,就会使学者完全依赖模型而不对研究对象进行经验研究,从而得出不可靠的研究结论。”[9]
总之,从西方比较公共管理研究的发展历史进程看,比较公共管理研究无论在理论探索方面,还是在实践应用方面都取得了较为成功的经验,促进了比较公共管理研究的纵深发展。随着全球经济发展与社会管理的联动性的不断增强,随着更多国际性公共物品的不断出现,求同存异、相互学习、相互借鉴、相容共生已成为各个国家的基本共识,基于这些共识的比较研究路径也日渐清晰,这些因素将使比较公共管理的研究视域不断扩大、研究方法不断丰富、研究内容不断充实。
