清朝抗灾体制转换与公共管理近代转型

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中国自古以农立国，靠天吃饭，由于地理、气候等原因，一直自然灾害不断。有清一代，旱灾、水灾、虫灾、瘟疫等，或南或北，几乎无年无之①。一旦灾害发生，人们就会遭受水淹、饥荒、冻馁、疾病、死亡、流落等生命财产损失，形成社会危害。因而国家社会需要有一定的救灾体制，这一体制既受技术水平和物质财力等“硬性”条件制约，同时也依赖于制度设计与效能管理等“软性”条件。这两方面综合形成的救灾体制，反映着国家的社会管理能力及社会合作水平，标志着人们对灾荒的抵御能力，体现着社会制度的文明程度和人们的生活质量。近十数年来，我国学术界对灾荒史已经有了不少研究成果，有关清代灾荒史也有一些深入研究的论著。②这些论著或是概括性综合研究，或是地方灾荒史研究，或是对某一个案研究，使我们对于清代灾荒史有了日益清楚的了解。其中陈桦和刘宗志著《救灾与济贫———中国封建时代的社会救助活动1750～1911》一书，对乾隆以迄清末以政府为主导的救灾史流变作了深入研究。指出清中叶乾隆时期，由于救灾体制比较整备，财政投入较多，国家救灾的成效较好。而清后期由于内忧外患及社会变动，社会救灾活动中民间力量的作用上升，与此同时，由于国家财政投入减少和吏治腐败，致使“社会救助中封建国家作用下降”③。这一结论是就传统救灾体制的框架内，从国家层面观察所得出的，就其内在逻辑而言是令人信服的。然而，清后期、特别是清末新政时期，国家制度多有变更，作为社会危机管理的救灾体制有无变化?其效能如何?与以往救灾体制有何异同?对于社会公共管理演变有何意义?这些问题该书尚未论及。本文即拟对这些问题作进一步探讨。

要探究清代救灾体制的前后变化，就需要考察不同时期救灾体制的制度设计和实际效能的变化，而要考察救灾体制的效能，又需要考察基层救灾实践及其功效。清朝救灾体制是国家主导，以官府系统实施，县、府等基层组织是直接面对百姓、实施救灾的第一线，考察救灾体制的实际运作及效能，就需要从这种基层救灾的实际案例入手。选择清代前后期基层救灾的案例，在以往史料纷繁而又分散的状况下实非易事;幸而近年有中国人民大学的几位学者编辑出版了《中国荒政书集成》④，汇集了清代文献167种，包括多种官方文献与私人撰述，其中有不少记述基层救灾实况的官私文献，是我们探讨上述问题的资料宝库。下面就从中选取乾隆二十年(1756)江苏如皋饥疫、光绪二十四年(1898)山东惠民水灾及宣统二年(1910)直隶保定府防疫等前后三次基层救灾的记述文献，作为救灾体制实际运作的三个典型案例，通过比较分析，考察救灾体制在清代前后的变化、实际运作及效能的差异，以期揭示清代社会危机公共管理体制的演变及其所得启示。

乾隆江苏如皋饥疫:恶性案例

清代国家有一套报灾、勘灾、赈济的法定程序，由受灾当地省、府、州、县官员组织实施，主要承当者和实施者是最基层的县官。县官作为直接面对民众的“父母官”，在本地受灾时，有责任上报灾情、勘查灾民、申请赈济，并组织当地官民，对灾民进行放粮、发款、赈粥、赈衣、救护、医疗、收容、恢复生产等赈济活动。法定的救灾体制虽然对一些原则性的程序有明文规定，如地方发生灾害需及时上报，基层官员需随时勘查灾情呈报，对灾民情况要调查登录、造册上呈，政府以此为据拨发赈济粮款及减免赋税，上级官员要进行巡查监督等等。但由于实际操作并无具体的程序规则，救灾体制的组织化程度低下，而各地及灾害情况又千差万别，所以救灾的具体实施缺乏制度保证，很大程度上依赖于基层官员的个人素质及能力。如果县官的责任心差或能力低下，不能尽职尽责，甚至品质恶劣、贪污中饱等，就会使当地救灾不力，甚至加重灾害，使灾民非但得不到应有的救济，还有可能遭受更大的损害。《亥子饥疫纪略》⑤一书对乾隆年间江苏如皋饥疫灾害的记述，就是这样一个典型案例。乾隆年间承平日久，政治稳定，吏治比较清明，经济相对富裕，尤其与内忧外患、国势衰败的清后期相比，更堪称“盛世”。有研究表明，乾隆时期国家财力对河工、荒政有较多投入，救灾体制也比较整备。⑥江苏如皋属经济比较富裕地区，民间有一定积存。这次灾害的起因，本非十分严重的大灾，只是因雨而饥、由饥而疫的连锁灾害，半是天灾，半属人祸，导致民人死亡甚多。《亥子饥疫纪略》是如皋一位灾后幸存的民间士人的私人记述，简略而真实地记述了饥疫灾情的亲历亲见，后附有五首他人所作的记灾民谣，反映了从民人视角所看的这次灾害及县官的救灾情况。

是:乾隆二十年(1756)如皋一带自春至秋连月“霖雨不止”，城乡皆受淹，四乡“田禾皆腐”，颗粒无收，导致当年冬季发生饥荒，人口相继死亡，继而引发瘟疫，导致死亡人口众多，直至第二年秋才渐行缓解。从这一民间人士的记述中可以看到，在这长达一年多的受灾期间，负有守土护民之责的县官消极无为、应对无方、救助无力、管理不善，甚而贪污勒索、借机肥己，集中反映了基层救灾实践的种种弊端。其主要表现如下:

1．饥民冻死，官不过问。当年秋冬饥荒初起，城内有民办慈善机构普济堂收养饥民，但官不予管理。十二月初七开始连降大雪，至达尺余。在饥寒交迫之下，城内开始连日死人，普济堂聚集的饥民，在第一场大雪当日即死二十余人，第二日又死十余人，城内“他处或三五人或六七人不等，无日无之”。对此驻守城内、负有护民之责的县官却不予过问，“有司莫之问也”，不见采取任何救助措施，致数日之内，即出现“饥民死者尸相枕藉”的惨象。

2．粮价高昂，官不平抑。饥荒之时，管理市场、平抑粮价以济粮荒，本是为官的职责。如皋饥荒初起时，由于粮食紧缺，城内粮商借机抬高粮价，饥民买不起粮，遂出现沿街抢食的现象。“饥民或三十人、五十人不等，沿店抢食，卖熟食者皆受其害”。食店执其人告至县衙，而县令并不加责管，“反命开店者释之”，同时又不采取任何措施，致使饥民纷起抢食成风。县学生趁县令到文庙上香之时，面禀粮商富户为获利而故意提高粮价，“请亲查发囤”。而县官反不高兴地说:“彼贵买贵卖，安能强之使贱乎?”经过众人的反复“强请”，“县官不得已，乃诣各碾坊，封其栈”，官定低价出售。但由于督查不力，“不二日，而价昂如故”。这位记述者责问:“不知县官何以不问也!”随后有外地米商运来七船米，但“县官勒令每百石以十石入官备赈，始许发卖”，又不给予任何补偿，米商不耐盘剥，遂即驾船逃走。“由是远近闻风，米商相戒不入皋境，而米价之昂日甚一日”，对此县官又不采取任何措施，遂使粮价高昂不下，饥荒绵延日久，不得缓解。

3．赈济无方，疏于管理。饥荒起后，“千里民枵腹”，“赤身度严寒”、“老树皮食尽，草根煮当麦”、“老者死沟渠，少者当街鬻”。面对如此严重的灾情，县官不及时向上司报灾请赈，“县官邀近功，荒不报州牧”。民间慈善机构普济堂收住饥民，在官办粥厂之先，还有士绅自行拿出粮米煮粥在普济堂分发，次日又买炊饼数千散发，皆不敷饥民分食。而县官对于民间这些自发的救灾活动不予组织，直至大雪死人十天后的十二月十六日，县官才依例行救灾规制而劝赈募米，“命吏胥执簿劝绅士捐米赈粥”，在普济堂开设粥厂，放粥赈济灾民。对于粥厂的管理，虽然按例行管理规制，“每厂拨吏胥十余人，计口授筹，按筹给粥”，但由于饥民众多，官办人员管理不善，致领粥处十分拥挤混乱，“能奋力拥挤者得食，弱不能前者饿死”。而知县并不亲自坐镇督查，偶然一至，被饥民抓住难得面见父母官的机会，“饥民以不能得粥群诉，县官不理。及归署，饥民万人随至。县官命闭县门，以鞭击之。饥民呼噪，声震远近”。县官不仅不接受饥民的求诉，整顿放粥秩序，反而鞭打饥民，并欲抓捕带头向其禀告民情的士子，扣以“倡首闹赈”的罪名，予以压制。结果是施粥情况愈加混乱，“各粥厂天初明即扬旗鸣锣，饥民闻锣奔赴”，致“拥挤颠踣，践踏死者甚多”，对这些情况“监厂官莫之察也”，致使灾民饥饿而死者众多。

4．瘟疫流行，不予救护。饥馑致死者人数众多，县官不予救护，也不组织掩埋。起初有两个士绅自行购买千片芦席，施以收埋死尸。后死人增多，“久之无人收殓，皆推入河”，以致春暖以后，到处“臭秽薰蒸”，遂引发瘟疫。自翌年三月瘟疫开始流行，得病数日即死，传播很快，“一家病，则合村皆病，次及他村”。人们争相求医购药，药店内治热病的几味草药“价增十倍”，稍解医道者皆称“精理时疫”胡乱行医，“每过街巷，悉呼号拉视”。县官对此也放任自流，不加管理，致使疫情持续扩大，一直迁延至八月天气转凉，才自然消歇。因瘟疫而死亡的人甚多，有全家乃至全村染病，多人死亡，如“王家庄三十家，计百人，存者七人。孙家庄计七十家，存者三人而已”瑏瑡。

5．借机盘剥，贪污肥己。首先是第一任县官知灾不报，无所作为，继而看到饥荒严重，即装病辞职，逃避责任，“县官知难治，脱身告病笃”。后来接任的新县官则是个利欲熏心的贪官，面对众多灾民因饥疫而死的惨状，不管“四方饿莩积成堆”，“死尸满城壕”，反而借劝捐赈灾之名，设立多所劝捐机构，强制商贾士绅捐输钱粮，以刑罚逼迫而搜刮来的钱粮，不用来尽力救济灾民，而是中饱私囊。一首民谣说:“几日新官来，假公济私欲。托言办大差，百计敛财帛。复设八大家，布成贪婪局。沿门搜富户，遍地起大狱。脂膏银数万，纳作县官禄。”当地有钱的典商绅富的资财几乎被县官盘剥殆尽:“典商亦有钱，绅士亦有谷，县官剥削尽，公事难接续。”瑏瑢另一首民谣也骂县官只顾趁灾荒而盘剥民财，“日聚吏役谋货财”，盘剥民财的手段强硬狠毒，“如狼似虎乱投刺”，“假公而济私，因之以为利，草菅民命堪垂泪”，“半月知县已万金”。这样的父母县官，不仅不能救灾赈民，反而使灾民在天灾之上又加“官灾”。民人虽盼望上官来查办，却“锁拿贪污总不来”，最后指责官僚制度之弊，悲叹“官方不整万民灾”。瑏瑣这次如皋之灾，起初的雨灾为天灾，而其后的饥荒与瘟疫，很大程度上是由于县官失职与贪污所造成的人祸，导致人民多有死亡，遭受巨大损害。自翌年正月下旬，即“道路死者无数”，“卖子女者无算”。因饥而死亡的人数众多，无人收敛，或推入河中，或掘深坑装死尸，“尸上加尸，不分男女，坑满再穿(掘)别坑”，导致瘟疫蔓延。瑏瑤正是官员的这种失职与渎职行为，导致由饥而疫，并致死人众多，由小灾演变成了损失严重的大灾。直至灾害过去，江苏巡抚和西江总督对这个县官的劣迹才有所“访闻”，于是“札饬”知州予以“确查”，又经知州、道员、布政使、按察使等多级官员的“揭报”，才最终查实县官:“或藉捐赈以肥己，或因事婪赃而枉法”，“到任未及一年，赃法累累，声名狼藉”，奏请将其革职。瑏瑥从上官的查处中也可看到，其罪名是贪污赈款、贪赃枉法，主要是违反了经济制度，而对其救灾失职导致民人遭受大灾、损失巨大却并未提及。可见乾隆时期的救灾体制对于官员的救灾职责方面，并无相应的制度法规，救灾的失职因而缺乏惩治的法律依据，结果是对于救灾的实施缺乏监管与制约。

光绪山东惠民水灾:良性案例

传统救灾体制下如果地方官个人素质好，有责任心和能力，加之上级官员有一定的督查，可能实施救灾能取得较好效果。这样的案例也不少。如光绪二十四年(1898)夏间，山东境内黄河决口，沿河地区受灾，惠民知县邱柳堂在主持该县救济水灾过程中记下的《灾赈日记》瑏瑦，记述了他在持续半年多的水灾和饥荒期间，恪尽职守不辞劳苦地组织救灾，就是这样一个良性案例。光绪二十四年(1898)六月间惠民县一带连降大雨，二十五日处于黄河上游的邻县济阳河堤决口，殃及惠民县，全县被淹。《灾赈日记》就是惠民知县邱柳堂自六月二十三日至次年正月十二日共二百天时间里，逐日记载的水灾及赈济情况。他主持的灾赈事务主要有:

1．亲临河堤，督守堤防。惠民县处于黄河下游北岸，另有徒骇河、沙河穿过县境，河工防汛是县府的重要政务。邱柳堂在两年前到任，即注重防河护堤，“两年奔驰河上，创设调夫局，境内管辖七、八十里，幸不为害”瑏瑧。光绪二十四年(1898)六月，当地连降大雨，邱知县接到黄河水有决口泛滥之危的讯息，即连续多日下到徒骇河、沙河沿岸查勘督理河道堤堰、调集民夫防营抢险。这编日记即起始于他六月二十三日上河堤督查。二十五日，他正在查勘河堤，获知上游邻县济阳黄河决口，水至惠民境内，知“事已不可为，一时神魂俱失”，即“沿堤飞谕民夫归修护庄堰”，彻夜布置调派，“调夫修守”境内沙河。瑏瑨次日，他又部署“分谕各押号、各首事，星夜调夫守沙河”，并分派吏役乘船分赴“被水各村救护放饼”。瑏瑩在此期间，邱知县每天都亲至河堤及沿河村镇督查布防护堤，无分昼夜，有时来不及回县署，就住宿在途中村镇。在大雨滂沱、汛情危急的夜晚，他仍在河堤，“夜二鼓，天黑不见人，大雨如注，出巡”，亲自督率吏役民夫坚守河堤。瑐瑠但他的职权管不了邻县黄河的决口，因而最终未能阻止河水侵漫境内，惠民全境一百三十里皆遭水淹，“黄水为灾，合境几无干土”瑐瑡。但邱知县尽力督守堤岸，对防止境内河流溃堤、延缓水淹还是起到了一定作用。

2．亲往勘查灾情，挨村散饼紧急放赈。在七月初三大水侵漫县境、各村被淹后，邱知县立即转入救济灾民，发饼救饥。他督率吏役，迅即搜集购置民船数十只，购买锅饼，连日乘船下乡，挨村查勘灾情、发放锅饼以救济灾民，“每庄三二十斤、五六十斤不等”，仅四天之内，就分发锅饼二千二百斤。瑐瑢散发锅饼只是救一时之急，在获得赈款后，自七月中旬起，邱知县开始布置放赈。他谕令各村首事造册上报灾民情况，并亲自率吏役，连日乘船挨村进行查勘核实，对贫困灾民散发银钱进行急赈。如八月十二日，勘查了岭子庄孙家庄等七个村庄;八月十四日，勘查了傅家庄、牛家庄等七个村庄。在这些受灾村庄，“均择鳏寡孤独辈予以急赈”，“见有流民，或家有淹毙人口者，均赈济之”。至八月十五日急赈事竣，在近二十天时间里，共勘查并散发急赈村庄132个，户5968，大小人口近3万，发放京钱二万零四百六十千文。

3．督办粥厂，严加管理。此后八至十月间，邱知县继续办理勘灾查赈、协济邻县河工秸料等事务。至十月又开始依制办理冬季赈济事务:开设平粜局、采买漕米、平抑粮价，并于十五日“出示冬三月开粥厂，收养贫民。令(各村)首事进户口册，领(贫民)同来食粥，如无住处，除庙宇外，予席片，搭席棚宿焉”瑐瑤，着手办理粥厂放粥事务。邱知县几乎每道程序都亲自督办，甚至亲自执行，严加管理，使得放粥赈济过程井然有序。其施行程序如下:

(1)查剔贫民人口:十月十五日出示开设粥厂诸项事宜，令民人通知。自十月十六日开始，邱知县亲赴各村查剔贫民人口，散发赈票。他亲率吏员下到村庄“挨户查剔”，发放赈票，“无不到之村”。至二十七日，全县各村都核查剔除完毕，统计“鳏寡孤独老幼残废及衣不蔽体”的极贫人口6984人，次贫人口23732人。

(2)发领粥签:十一月初一日开始，按查实各村进册贫民人口发领粥签。“签分循环，用红绿二色。附近灾民，先期由首事造册呈县，查明真贫实苦，按名发给循签，俟开厂放粥时，缴签领粥，换给环签，逐日循环缴领，以杜冒滥重复之弊。”瑐瑥

(3)开厂放粥:十一月初三日在城隍庙开厂放粥，“厂中安设大锅灶二十四座，大水缸四十口”，派定夫役，严格管理柴米，制定煮粥程序。此后“每日黎明开厂放粥一次，贫民凭签领粥，并分男、女两厂”，分派吏役幕友“照料发放”、“稽查弹压”。

(4)安置远途灾民:由于仅县城设置粥厂，有远途来领粥不及回家的灾民则予设法安置:“灾民距城较远，及外境流民，内有老弱病残者，雪地冰天，往返领粥，甚非易易。俾于城内附厂左近庙内，搭盖窝棚，由官发给干草、席片，以资栖止。其有实系御寒无具者，酌给捐备棉衣。”

(5)劝捐粥银:为维持冬季三个月粥厂放粥，除向上官请领赈银之外，还自行劝捐:“官为倡捐，次及盐(商)、当(商)，次及殷实富户，不稍勉强，不拘多寡，随缘乐助。”瑐瑨他带头捐银三百两，以为倡导，众商随捐，使得粥厂粮米有继，得以持续。

4．发放赈钱、棉衣、籽种。自十一月二十日开始，邱知县又开始督办发放赈钱、棉衣等事宜，他连日派吏员并亲赴各乡，按村发放，八天之内，即“一律散放完竣”瑐瑩。十二月二十七日，又主持挑选极贫270余口发放赈钱，使灾民平安过冬。接着又布置春种，即使在除夕、元旦两日，他都无暇年节，一直在布置分派吏役下乡查看灾情和春种，正月初二日，他又亲赴七个村庄“查户口、津贴籽种”瑑瑠。此后直至正月十二日，邱知县都一直在督办向各村发放籽种、布置春种事宜，或在署布置调派，或亲赴平粜局督同发放。而其日记即到此日为止，整个救灾赈济的事务也到此基本完成。由于邱知县的积极办赈，使该县虽有大水来时溺毙人口，但没有因饥寒而“饿毙”的人口，避免了往往水灾过后导致、瘟疫，民人因饥寒瘟疫而死，而这正是以往常见的祸患。正是邱知县尽职尽责实施救灾，才将这场水灾给人民造成的损害降到较低，体现了传统救灾体制最好的效果。邱知县在其日记中所记述的救灾情况，可能有炫美遮丑的成分，但这些毕竟是他在行事过程中随手据实札记的纸片、后稍加整理而成，主要事实应距实际不远，而且记实多而议论少，因此是比较客观的记录。在此日记的前序后跋、上司评语等文字中，也可看到上司及县民对他为官尽责和赈灾成效多有赞语。如从京师来此施放义赈的一个官员在所作序中说:“访诸乡父老，皆称邑侯纯斋柳君贤。……勤勤恳恳，惟以百姓疾苦为忧。叩以乡村灾形，应声答如指掌纹，非躬历日久，恐未易至此。”序中还说道，在当地曾亲见邱知县“赴乡数次，出则数日始回署”瑑瑡。十二月初九来此查赈的钦差大臣溥良，也当面对他称赞道:“闻官声甚好。”瑑瑢溥良回省后向省官称赞邱知县办赈认真而廉洁:“查过省东十五州县，当以惠民县为第一，以钱数、口数无一不符。”瑑瑣这些都说明这位邱知县确实是一个模范实施救灾办赈的优秀县官。邱知县之所以办理救灾赈济卓有成效，上下交口称赞，首先是由于其个人为官良好的素质:

第一，具有尽职爱民的责任心。从邱知县的日记中可以看到，他在主持救灾赈济事务中，时时以灾民疾苦为忧，常自我警示作为父母官要尽职尽责。当他得知邻县黄河因防洪不力而决口时，认为是其县官失职，不由叹道:“为民父母，不力求尽职，则贻害岂浅鲜哉!”瑑瑤他在乘坐小舟、冒着风雨勘灾放赈的途中，虽吃尽辛苦，但目睹灾民受灾的惨状，想的依然是自己的职责，时常发出感叹:“作官当与民同忧”，“为民父母不能救民死，何以靦颜对赤子”，决心“吾将平粜煮粥以尽分内事”。

第二，不辞辛劳，亲自下乡督办赈事。在大水浸淹全境后，邱知县即亲自乘坐小船，挨村勘查灾情，散发锅饼和赈款救济灾民。沿途他大多在船上吃饼充饥，夜则蜷宿于小船过夜，风吹雨淋，备尝辛苦。他作《勘灾行诗》记述其情景:“八百村庄付黄流，日日历勘驾轻舟，舟小进退不自由……蹲踞一似阶前囚。渴饮黄泉食干糇，向晚泊舟无干土，席地不堪容衾裯。……倾盆雨至风颼飗，衣衫尽湿使人愁。”他虽饱尝冒着风雨蜷宿于狭窄小船上的辛苦，但是看到沿途村民房屋被淹，只能在屋顶树梢栖身，还要忍受饥饿及风雨秋寒，“居民几与鱼鳖俦……老幼啼饥声啾啾”，对比之下，他又感到自己忍受这种困苦算不得什么:“灾民危苦竟如此，回视舟居胜高楼。”他就是这样不辞辛苦地勘查全县灾情，“如此辗转十余日，八百灾区履己周”。瑑瑦作为一个县太爷，勘灾放赈等事务，如果他自己主要在官署运筹调度，而委派吏役下乡实际执行，于制度也似不为不可。但从邱知县逐日所记日记中可见，他在整个办赈的七个月共二百余天期间，大多时间是亲下乡间，挨村办理赈灾诸务。他在此日记自序中也说:“余查灾放赈，在外者多，在署者少。”瑑瑧一位曾到此放义赈的人也述其亲见邱知县“赴乡数次，出则数日始回署”瑑瑨。另一人读日记后作跋，称赞他自大水淹县境后，“驾轻舟遍历乡村，或六、七日一回署，或十余日一回署，风栉雨沐，星饭水宿”瑑瑩。邱知县不辞辛苦，亲自下乡办理赈务的作为，确实是比较突出的。

第三，加强管理，督办有方。依办赈制度，发放赈济钱物时皆需登记造册，以防侵吞冒滥之弊。问题是有些官员不认真执行，或造假蒙骗，以公肥私，这并不鲜见。邱知县则每次主持发放锅饼、赈钱、赈粮、棉衣、籽种等赈济物资时，都认真地逐一登记造册，务求其实。当他查到有村庄办事者“报灾不实”、冒滥领赈等情况后，即严责申斥，甚至“笞责”严惩。瑒瑠对于所办赈济事宜，也无不认真筹划，或制定详细规则，亲督执行。如粥厂煮粥所需木柴，需先按每锅用量“如数秤出，点交火夫承领”;煮粥小米则事先分锅秤出后，“装盛布袋封记，锁存空屋，俟夜间煮粥时，逐一点交饭夫人等承领”;还明示办粥人员:“如有怠玩徇私情弊，一经查出，轻则立时更换，重则枷刺示儆，不稍宽贷”。他甚至连日坐镇粥厂，严格督查发签及放粥，随时查核剔除不合格人员，以防滥领。每日放粥完毕，还要仔细点验收回的粥签，查出自造假签，即予以掌责惩办。为加强管理，邱知县还制定了开办粥厂章程十四条，按照这些规条进行管理，开厂十天以后，就使“粥厂较前大有头绪”，他仍不稍懈，仍日赴粥厂亲自督查，在这种管理下，领粥贫民虽每日约二千人，但放粥井然有序;瑒瑡其他赈济钱物，也无不严格管理。

第四，上司督查，制度监管。清传统救灾制度，也有一套官员监察系统。如县官作为第一线的基层办赈官员，其勘灾办赈等诸务，均须向上司即知府禀报。知府也要时加巡查。同时，这次水灾由于是黄河决口引起的数县大灾，因而清廷派有钦差大臣专职巡查。这些巡查、监督制度，对于基层地方官的赈灾实施也起到一定的监督、促进作用。

在日记中可以看到，自七月后邱知县经常向上司知府禀报救灾赈济情况，也有知府、省巡抚、河防局的札饬。自八月开始普通赈济后，常有知府来巡查。十一月开粥厂第六天，查赈的钦差大臣即乘船来巡查。“由是此来彼往，络绎不绝。……钦使、随员、测量生、武弁、洋人几于到处布满。”这些上面派来的各种人员来来往往，邱知县接待照应、派夫征役，感到很是扰乱，“办差非常棘手”瑒瑢，甚至认为也是一灾:“查河钦使、随员、洋人测量生，星罗棋布，到处居民不安，非灾而亦灾也。”上级官员“往来灾区，迎送维艰……亦非灾而灾之类也”。瑒瑣但来自上级的这些巡查巡视，对于基层地方官办理赈济事务，也是一种检查和督促。如他需根据规定，向知府“具无饿毙人口甘结”瑒瑤。这与乾隆时如皋一案例中，看不到上司督查与监管，县官的失职渎职行为得不到及时纠正相比，显然监管效果要好得多。但从中也可看到，这种来自上级的巡查给基层救灾增添了烦扰和负担，同时，这种巡查缺乏有效的正规制度，而主要以官员个人之间的接触了解为主，也给基层官员个人的蒙混作假或私人情面等留下空间。

宣统直隶保定防疫:体制转换

前述两个案例，都是传统救灾体制下的基层救灾实践，反映了救灾的实际效能主要在于基层地方官的个人素质，而制度监管、上司巡查难以保证。这一体制一直延续至清末。但是，就在清朝灭亡前的宣统年间，却因一场大疫灾，使传统救灾体制发生了一次根本性大转换。这就是宣统二年(1910)秋冬至次年春发生的东北及直隶、山东鼠疫。

这场鼠疫最早在宣统二年(1910)九月起于黑龙江中俄交界的满洲里，人染病后无药可治，2～7天内即死亡，而且可通过唾液呼吸传染，故传染性极强，迅速沿铁路线人员的流动由北向南，蔓延至东三省全境，继而直隶、山东，直至次年二三月间才渐次扑灭，导致东三省死亡4．2万人，直隶、山东死亡人口逾千。无论是规模还是凶险程度，这都可谓一场大疫灾。这场“凶险异常”瑒瑥的大疫，之所以能在数月之内从蔓延肆虐至阻缓扑灭，一个关键因素是采用了一套全新的救灾体制，即近代“西医”防疫救灾体制。这一新体制是清廷迫于形势、外力和内部呼吁而采纳的。清廷任命在欧洲学医有成、后任天津官办西医院医官的伍连德为总医官，主持采纳一套完全新的西医防疫制度，不仅在东三省全面推行，后直隶和山东也一体仿效。

保定府及直隶南部深州、冀州、定州、河间府地区，也是疫情波及地区，虽不如东三省地区严重，但自宣统二年(1910)十二月中下旬出现疫情，直至翌年三月中，三个月内延及十六州县，一百多个村庄，死亡千余人。主持这一地区防疫事宜的保定知府延龄，将此次防疫的上下行公文、章程等文牍资料汇为一编，名为《直隶省城办理临时防疫纪实》瑒瑦，为我们留下了保定地区此次防疫的原始资料，可以使我们从中了解新防疫体制的基层实施过程及其效能，以比较其与旧体制的差异。

保定地区防疫事务的实施，可分为三个层面，即机构设置、防治实施及管理督察，下面分而述之:

(一)专设防疫机构，管理组织化、制度化

1．设立专门防疫机构，建立专职防疫队伍，进行层级化管理。宣统二年(1910)冬十二月，是东三省疫情最盛之时，且随民工返乡之际向直隶、山东蔓延。二十四日，延龄得到报告，距保定城四十里的满城汤村，发现有自长春返乡的小工及其家人染病身死，这是保定地区首例疫情报告。直隶布政使遂督令延龄等立即派西医前往撒药消毒处理，并派兵“前往围扎，禁绝往来”。二十七日成立了保定防疫会，布政使任会长，保定知府延龄为提调，开始“商聘中西医士、购觅药材，并谕工巡总局加添除秽车辆、人夫”。同时，在西门外火车站和东门外分设检验所，并设立养病室、隔离病室。保定地区防疫开始全面展开。翌年正月十五日，又仿照定章而改设保定防疫局，负责办理保定府、河间府，及直隶南部深州、冀州、定州等地的防疫事宜。延龄任局长，以工巡总局局长为副局长，派吏役、警察，延聘医生、士绅等为专门办事人员，并发给薪水。下属州县凡发现疫情地方，也令设立防疫分局，并给专办人员以薪金补贴。这种专设机构保证了人员的专职办事，是防疫实施的组织保障。瑒瑧

2．详定章程规则，规范程序操作。自十二月二十七日保定防疫会成立，至翌年三月十五日防疫局裁撤，作为专设防疫机构共运行了近三个月，在此期间办理各项防疫事务，皆仿有定章。延龄书中汇集的章程规则即有《临时防疫事务局章程》、《天津卫生总局防疫章程》、《普通防疫规则》、《病院章程》、《检疫所章程》、《调查客店章程》、《保定学界防疫检验所规则》、《派赴各州县执行办法》等。这些章程规则，或由省发下，或自行订立，对各项防疫事务的工作内容和操作程序作了具体规定，使办事人员可按统一规则操作，有章可循，规范执行。这种规章化、规范化是自上而下推行的。如民政部与直隶巡警道、交涉司、海关道、卫生局，共同商订保定防疫局“防疫办法”四条，规定了保定防疫局的具体工作内容，如:在保定火车站和通行道旁设立检验所;随时检查客店;“令各地方官，将逐日查验情形报告保定防疫局”;“凡有染疫村庄，由保定防疫局派员前往如法消毒，并拨派兵队，分扎各该有疫地方，遮断交通，俾毗连无疫之村不致再受传染”。瑒瑨保定防疫局即根据这一办法156执行。关于办理常规防疫事务，有章程规定其具体操作程序。如保定防疫局的一项日常工作，就是派委员和医官前往下属各州县地方巡查，实施防疫，因而定有《派赴各州县执行办法》瑒瑩九条，对于操作程序规定得相当具体:一、每至各州县一村庄，可先向各村人民演说疫症传染之利害，当面散给告示浅说……二、每至各州县，如查询有染疫村庄，立即设法隔离，以杜传染。一面飞报省城防疫局，以便派医前往。……总以速为妙，不可稍迟。三、各委员均须酌带药水、硫磺，以为预备……四、遇有各州县疫毙人口，务饬其即速如法深埋……五、每至一州县，务须劝其即速设立防疫分局，招集本地绅董、警察，协同办理。如下属县防疫分局报告发现疫情，保定防疫局一面须立即派委员和医官携带药物钱款前往处理，一面“谕令该县绅董，派员分赴合境各村，晓谕防疫办法，并施散防疫药料”瑓瑠。

3．随时沟通信息，上下联系紧密。光绪六年(1880)，直隶总督李鸿章在天津创设电报局，后电报局遍设各地，因电报方便快捷，瞬息可达，遂成为清官府系统传递信息的重要通道。这次保定防疫，延龄与天津、北京等官署之间的主要联络方式就是电报。在他汇集防疫局三个月的上下往来文牍中，以收发往来电文最多，达113件，平均每天1～2件，对方主要是在天津的省隶总督和布政使，还有交涉司、卫生局、巡警道等衙门的官员，以及与北京民政部、京汉铁路局，甚至与河间府也有电报往来。电报的迅捷，使下面的报告和上面的指令即时可达，随时沟通，行政效率大为提高，也大大方便了上面的具体指导与督促。此外由于京汉、京津铁路的便利，保定至天津间的公文传递也很方便，在此三个月间，共收到驻天津的省官札批51件，发给下属州县官员的批示74件。三个月中，保定防疫局总计收发电文、札批、批示等公文共238件，平均每天2～3件。这就意味着，保定防疫局每天的工作都与上下保持着快速、密切的联系，形成了一个紧密灵敏的管理系统，由此保证着防疫事务的组织化和高效率，这是没有电报和铁路的时代不可企及的。

4．经费保障防疫，安抚救济灾民。防疫需要投入大量物力人力，需要大笔经费，清廷给予了经费支持。直隶总督在给军机处的一份电奏中，历数防疫所需各项用款:“凡建设病院及留验、隔离处所，添用华洋医员，觅购药品器具，制备衣粮，安抚行旅，疫情较重民户，则焚其屋宇，优给偿金，由东抵关小工，则恤其饥寒，给赀留遣，种种用项，浩穰不赀。”瑓瑡因此，在保定防疫会刚成立时，主持此事的省布政使即“饬直隶省分银行先后拨垫款项”，后经清廷批准先后几次给直隶防疫专项拨款。第一次是启动防疫时“准在津海关税款项下拨银十万两”瑓瑢。一月之内已拨用经费二十余万两，后又由大清银行和交通银行借银三十万两。正是银行这种吸储社会资金的近代商业金融机构，为救灾急需提供了国库所无法独立承担的经费支撑。

保定防疫经费即从省费中支出，直隶防疫分天津、保定和榆关三区，若三区均分的话，保定也有近二十万两经费，由此保障了防疫的顺利展开，发现疫情地方，即迅速展开防疫措施，由于有经费保障而能够及时处置疫情。如最早在满城县两个村庄发现疫情，得到比较及时的处置:“此次疫灾先后伤毙多人。幸蒙藩宪专员会同该令驻扎附近，筹备设局，拨医消毒防遏，卒获不再蔓延。”而得以如此及时处置的一个重要条件，是有经费保障:“所有抚恤银钱、米盐、医药、棉衣，用系公款，已由王直牧开折呈报。”瑓瑣由于经费相对充足，不仅保证了设立防疫机构和设施，进行隔离、消毒等防疫事务，还能对灾民进行一定的困难救济和损失补偿。如按定章的补贴救济包括:隔离期间的衣食生活、焚毁衣物的按值赔偿、发给新衣棉衣、贫困家庭的银米救济等。

(二)采用科学方法，按既定程序防治这次鼠疫由于染疫即死，无特效药，且易于传染，西法防疫主要通过隔离、消毒、预防等措施予的西法防疫“定章”，严格依照规定程序“如法”进行防疫。这些程序和措施主要有:

1．由专业医生主持执行。保定防疫局聘有16位中西医官(专业医生)，其中有9位西医、7位中医，以西医主持，中医辅助。西医中有两位美国长老会医院的美国医士，华人西医中有4个毕业于京师协和医学堂、南洋医学堂等，有两个为保定陆军医官，还有一位山东妇婴医院毕业的女医士，专门负责日验火车站往来女客。瑓瑤这个中西医生组成的混合专业医疗队伍，承担着具体执行保定地区十六州县的防疫医疗工作。

2．按固定程序具体操作。防疫所有步骤皆按“定章”施行，如在车站、路段、疫区设检验所，对往来人员进行检疫。地方村庄一旦发现疫情，即派委员、医生前往，按统一程序进行处理，主要步骤是:查验、处理尸墓、隔离接触人员、消毒房屋器物、焚毁旧烂衣物、抚恤救济、宣传防疫知识等。如最早在满城汤村发现疫情，即派两位陆军医官前往“检验，将被灾各户男子十七名齐集该村外学堂，为临时避疫医院，用硫磺药水薰浴，换著发去棉衣，即住医院。又妇女、幼孩大小二十一口，亦听开导，入另院自行薰洗。所有灾户房屋、衣物，如法薰消毒气。有损坏者，许偿值。酌购米盐，备住院人口一星期之用。众咸知感”瑓瑥。另有深州染疫后，知州亲赴督办照章实施防疫，他在给保定总局禀文中详细报告了他们如法操作的具体步骤:先从调查入手，令各家遍撒石灰。遇有病人，速给医药。凡有因疫身死者，将其房屋洒以药水，熏以硫磺，粘贴封条，锁固七日。其常用之衣服什物破烂者，酌给估价，付之一炬。……每村审择洁净房间二处，分设男女澡盆，雇备男女仆役。凡有曾侍病人及曾因疫死之家中各人，皆令分别淋浴，另备净室供给饮食，留住七日，方准回家。一面出示谕禁，凡因疫身死之家，如与别村有亲戚友谊，暂时不准通报，拒绝往来，以免传染。并将死人速即棺殓深埋;其实在无力者，酌给棺木，以防暴露。无疫各村，亦各令其如法防护，不稍疏虞。瑓瑦在疫情危急的情势之下，这位知州职责所在，又有定章在案，他自须竭力督办。在他们的全力组织扑救下，疫情终于渐趋减弱。由上可见，正是由于既有防疫“定章”，又有规定操作程序，并在官府系统督导和组织下切实执行，使得疫情得到了有效控制。

3．制订条例广为宣传预防。这次防疫的重要环节是预防，需从日常生活细节入手。如何使普遍缺乏卫生知识、又大多不识字的广大城乡民众，能够了解预防知识和具体方法，也非容易之事。保定防疫局依上面发下的成法，采取了多种措施，广为宣传，具体指导，普及防疫知识。

一个措施是制定条例办法，张贴散发，使民众周知。如早在延龄最初接到直隶总督电谕，筹办防疫之始，保定地区尚未发现疫情，也尚未成立防疫会，延龄即令负责治安的工巡总局在保定城内街衢广贴告示，按照防疫规章，开列多条防制疫病方法，令“城关四乡各色人等知悉，一体遵照”。内如:“防疫首以清洁为要”;“住居房院内外，务须勤加扫除”;“食品须要盖藏严密”;“饭具用时先以热水洗涤”;厕所等处铺散石灰;烧毁烂纸朽物;捕杀老鼠及填塞鼠穴;以及多养猫等，十分详细而具体。瑓瑧在防疫局成立后，又颁发了正式的《普通防疫规则》，内容更为详细具体，并分别开列了针对个人家庭内的“个人防疫事宜”和针对公共场所的“公共防疫事宜”。

第二个措施是散发宣传材料，普及防疫知识。防疫局置备多种宣传材料，有天津总局等处发下来的，也有自行编写、印制的。如有天津防疫会送来的防疫传单、有东三省防疫讲习所医官讲授的《防疫约言》册子、通俗防疫传单《白话防疫浅说》、抄印报纸刊登的《防疫白话演说》，还有医官等人撰写的防疫方法、官绅呈送的“救疫丹”等治疫药方。这些宣传材料，由防疫局派人在城乡各处广为散发。

采取这些防疫措施，其效果如何?起初疫情初现，人有疫死，民人以为寻常病死，不知上报，也无从防治，遂至相互传染。最早出现疫情的满城汤村，由长春返家的小工及其家人染病身死，该村1582012．1共染疫死者36人。后由于官方开始防疫，施行及时，使疫情较快得到了遏制。

保定地区势头凶猛的疫情蔓延，在出现一个月后已有所扼制。正月二十八日，直督电奏军机处“月余以来，各处筹备……幸以防范认真，检查严密，不致传播为患”瑓瑨。后来逐步控制，最后至三月初基本消灭，没有再出现传染。三月初二延龄据各州县报告禀告直督，染疫各州县已“均经先后消防完竣”，“疫气消灭，地方安静，民情熨贴”。三月十二日延龄禀省督，据委员详查，各州县被灾村庄，“均经省局员医检查消毒，酌给抚恤，疫毙坟墓依法用灰封密。旬余以来，并无再有传染，实系一律肃境。现拟十五日撤局”瑓瑩。这场历时两月余的鼠疫终被扑灭，保定防疫局也于三月十五日裁撤，防疫工作宣告结束。这场疫灾保定地区共蔓延16州县，染疫113村，死亡1093口。瑔瑠保定地区虽属波及地区，但人口比东北稠密，防疫难度较大，因此与东北三省死亡4．3万人的平均数相比，还是要少得多。从疫情起势之猛，传染之快，到最后被扼制，直到扑灭，应归于防疫体制的成效。保定地区的这场疫灾虽系自然灾害，但其被阻扼，直到扑灭，主要应归于人为体制因素。延龄和省官都认为:“此次疫症虽系天灾，扑灭之方实关人事。”瑔瑡所谓“扑灭之方”，亦即制度、体制，而不是官员的个人素质。防疫确有成效，其原因主要应归于实行了新的防疫体制，进行制度化、组织化、程序化管理，有系统化制度的保证，有统一规章的规范，从而避免了官员个人素质及职责的偏差、个人行为的随意性所造成的弊害，因而这可以说是制度化社会管理的成功。结语以上选取的这三个案例，虽然水灾、疫灾有所不同，分属苏、鲁、冀不同地域，但都是比较普通的基层救灾案例，并非极端，因而其反映问题也具有一定的普遍性与代表性。同时，三案各处乾隆、光绪、宣统三朝，纵贯清朝前后时期，跨越古代与近代，相互比较进行考察，可以看到由救灾体制所代表的社会危机公共管理体制，在清中后期的一个半世纪里，伴随社会变动而经历了从传统模式向近代模式的转换。

首先，这一转型过程表明，体制性质而非官员素质是决定救灾效能的决定因素。在传统救灾体制下，救灾措施缺乏具体的规章制度，而主要依靠官员个人素质与能力，导致救灾的实施没有制度保证，因而有较大的偶然性和随意性，难以保障救灾的效能。而近代制度化、规章化、专业化较强的救灾体制，则大大减少了个人的随意性因素，使得救灾措施和程序有制度保障，因而能取得较好的实效。救灾是一种社会危机管理，也最能集中体现社会公共管理的功能，清末救灾体制转换及其效能的相关关系，可以对我们思考如何进行社会公共管理提供一些历史启示。

其次，体制组织化是社会公共管理的制度保障。传统救灾体制，虽有官府系统予以主导和组织，但机构组织松散，制度指导与监管薄弱，使基层官员的个人自由空间大，难以有效发挥上下的组织力量进行危机管理。而新式救灾体制，有专设机构、上下严密的组织系统和联系，使得组织能力大大增强，上下各方力量得到有组织、高效率地集中发挥。可见社会公共管理需要较高的系统化、组织化。

最后，官民力量的整合，使救灾成为集中全社会力量共同进行的公共事业，使救灾效能比较显著。传统救灾体制下，主要靠官方力量，民间虽有自发的救灾力量，但多为个体与个别行为，而基层官员对其或是任其自然，或是将其作为搜刮对象，较少有效的组织与整合。而新的救灾体制，充分利用了组织化的民间力量，如地方谘议局、商会、教育会等，在灾害发生后，官方立即通过与这些民间组织的联合，建立官员与“绅董”合作的救灾机构进行联合行动，使官民力量整合起来协同实施救灾。民间力量通过组织化，不仅未成为官府的异己或对立力量，反而成为合作力量而被纳入官府主导的社会管理组织系统之内。同时，官方调动官办银行的财力紧急救灾，也使吸储官民资金的商业性银行，成为用来应付社会危机的金库，以补充国库财力的不足。这些都使得救灾变成了官民合力应对的公共管理事业，因而效果较好。

从以上研究可见，清末由于救灾体制转换，在鼠疫救灾过程中，实行了组织化、制度化、专业化、官民合作化程度较高的新式近代救灾体制，使得救灾实践得以弥补国家财政投入减少和吏治腐败的缺陷，能够更全面、更有效地动员官民各方力量进行防疫救灾，救灾效能比较显著。这是社会管理制度近代转型的体现。可见清末“社会救助中封建国家的作用”并未下降，反而在体制转型中更加开放、多元、强化而有效。救灾体制转换所显示的效能示范，彰显了新式救灾体制的优势，促进了社会公共管理模式的近代转型。