新公共管理在基本服务中的影响

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新公共管理理论起源于20世纪末的英美等国家，以现代经济学为理论基础，主张在公共行政中引入私营部门成功的管理经验，重视结果甚于管理过程，认为行政应增强对社会的回应，在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节实行更加富有成效的管理。基本公共服务是国家或社会依据一国宪法和法律，以政府作为责任主体，通过一定的制度安排和作用机制，为国民提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统。其基本内涵主要包括四个特征：第一，基本性，它所探讨的是公民生存和发展所必需的，为国民提供经济福利的生活保障和社会稳定系统；第二，分散性，基本公共服务的天然便利性要求导致公共服务供给的分散性和扁平化，因此理想状态的公共服务通常由基层政府提供；第三，人性化，社会服务更加钟情于劳动密集型，要求较高的服务质量，具有人情味。第四，公共性，所提供的服务是为社会大众服务的，具有公共产品的属性。

一、新公共管理在政府提供基本公共服务中的适用

（一）推动政府职能转变，建设服务性政府

基本公共服务具有人性化的特点，强调一方对另一方的服务性质。基本公共服务的提供者是政府，需求者是公众，是政府对公众的服务。政府是基本公共服务的“供应商”，公众是“需求者”或“顾客”。政府提供公共服务的目的是为了提高公众的生活质量，实现公共利益的最大化。政府在服务的提供过程中要有“顾客向导”的意识，所提供服务要满足“顾客”的需求。“顾客向导”的意识要求推动政府职能转变，由管理型政府向服务性政府转变。不断回应公众的需求成为政府提供公共服务必要的工作，通过公众的信息反馈来提供多样化的社会服务，促进政府服务质量的提高和公共利益的实现。

（二）建立基本公共服务的多元供给模式，吸引全社会资源共同参与到基本公共服务的供给中来

基本公共服务分散性、劳动密集型的特点决定了单一的政府供给模式难以有效的得到提供。应当允许私营经济部门或其他社会团体参与到基本公共服务的供给中来。如给予私立学校和公立学校同样的补助，鼓励私立医院的发展壮大，为私立就业中介提供更多机会等。这样一方面为基层政府日益繁重的行政事务松绑，减轻政府负担；另一方面增强私营企业和其他相关团体的社会责任感，共同承担起社会事务管理的重任。

（三）基本公共服务的提供要增强竞争性，注重效率的提高

随着经济社会的快速发展，公共建设规模不断扩大，公共开支不断增长，政府的财政赤字压力越来越大。在基本公共服务的开支中，不仅要关注预算分解在每个项目的资金，还要均衡各个项目所能得到的结果和收益。基本公共服务属劳动密集型产业，效率的降低将会造成巨大的社会资源和人力资源的浪费。将市场竞争机制引入基本公共服务的供给中来，通过私营部门的加入，增强服务供给主体之间的竞争，可以提高公共服务的供给效率，降低服务成本，增加社会收益。

（四）行政效率的提高是基本公共服务有效提供的保障

政府在基本公共服务提供的过程中起主导作用。政府行政效率直接影响到基本公共服务供给质量的高低。对政府行政体制进行改革，促进行政效率的提高有利于基本公共服务质量的提高。基层政府是基本公共服务的主要提供者。基本公共服务基本性、分散性、公共性特点决定了基层政府在提供基本公共服务的过程中要依据各地实际情况，创造性、灵活性地进行行政决策。基层政府组织文化应是弹性的、创新的、竞争性的、解决问题的。这也要求上级政府对下级政府、政府部门对“员工”放松管制，进行充分的分权，改变传统公共服务中的人员管制、集权式采购和配置的控制，增强下级部门或“员工”的创造性和责任感。

（五）基本公共服务的有效提供要有前瞻性和预见性

具体基本公共服务项目的出现是伴随社会问题的出现而出现的。基本公共服务在不同的发展阶段具有不同的内容和要求。基本公共服务的有效提供就需要具有前瞻性和预见性，不仅要保障现实社会问题得到解决，还要预防未来问题的出现。基本公共服务预见性的增强可以减少社会矛盾，促进社会和谐。预见性增强对政府在提供基本公共服务过程中提出了更高的要求。政府更重要的是要使社会问题得到有效解决，而不是具体服务项目质量的高低，各项公共服务能够得到顺利提供。政府应扮演“掌舵者”而非“划桨人”的角色。

二、新公共管理理论在基本公共服务供给中的矛盾冲突

新公共管理理论对我们有效提供基本公共服务和进行行政体制改革具有较大的指导意义。但是它作为一门发展中的新理论，本身还具有一定的自身缺陷，在基本公共服务的提供中也存在一些矛盾冲突。

（一）企业家精神注重竞争和效率，不利于基本公共服务的公平性和均等化

基本公共服务为人们日常生产生活、社会经济稳定发展所必须的基础性服务内容，具有基本性和公共性，体现的是最根本的经济社会发展的需要。基本性和公共性统一于公正性和公平性。基本公共服务的供给和配置要以公平性为基础，要让每个公民享受均等的机会，全体公众共享经济社会发展的成果，促进基本公共服务的均等化。企业家精神的新公共管理理论模式和市场竞争的公共行政运作机制不利于基本公共服务的公平分配。基本公共服务中，公平和效率应是辩证统一的。基本公共服务得到高效配置的社会，那么社会公众也应该是公正、合理地享受到均等化公共服务；同样，实现均等化公共服务的社会，资源也得到了有效配置，人的积极性、创造性得到极大的发挥。但在现实社会的基本公共服务的配置中，公平和效率常常不统一，尤其对于转型国家和发展中国家。促使基本公共服务效率的提高，往往要牺牲社会公平；促进基本公共服务配置的公平性，也往往要以降低效率为代价。

（二）政府理性“经济人”假设和官僚政治的影响可能会背离公共利益最大化的目标

新公共管理主张的市场竞争、私营部门参与等，再一次将经济学中理性“经济人”的假设推到了争议的前沿。政府行政是通过官员代表来行使的。政府官员在进行公共决策时要考虑政治因素，且他们都是有欲望的，有利己的一面。因此，当官员自我利益和公共利益一致时，基本公共服务就得到顺利的实施；当官员自我利益和公共利益出现偏差或不一致时，“经济人”的理性心理就往往促使政府官员选择自我利益或单位利益，而损害公共利益。虽然新公共管理理论认为公共行政应当是“满足顾客的需要，不是官僚政治的需要”，但是现实政府官员同时也是政治官僚，基本公共服务的提供有时既是行政问题也是政治问题，大公无私的官员很少，多数情况会因政治利益的需要而降低公共服务提供的效率。新公共管理理论将基本公共服务的供给分为两部分，一部分由经济效益低而私营部门不愿参与或政府比私营部门提供更有效率的，由政府直接提供，其他的由私营部门提供。政府处于垄断地位，政府官员花纳税人的钱为纳税人办事，缺乏积极性。现行行政体系中，上级政府对下级政府进行绩效考核，地方政府就会为了追求政绩，盲目追求GDP高速增长，而淡化社会公平、基本公共服务均等化等隐性目标。私营部门依据市场规则追求自身利益最大化，他们只要维护好和政府的关系，使政府利益不受损失，对公共服务的提供缺乏主动性，服务质量降低。私营部门在公共物品提供过程中，对公众提出的新要求也会缺乏回应性。公众的要求就必须通过政府的中转来传达给私营部门，这样在传达过程中，既浪费时间，还可能造成信息失真。当私营部门利益和公众利益起冲突时，行贿、腐败等现象发生，而致公众利益受损，导致公众和政府矛盾的增加。并且在获取基本公共服务供给资格的过程中，寻租现象也会导致大量公共资源的浪费。

（三）只注重“掌舵”而不“划桨”，可能会迷失方向

新公共管理理论主张企业化的政府把政策制定（掌舵）同服务（划桨）分开的体制。政府在基本公共服务过程中，通过引入私营部门来提供直接服务的供给，政府的主要任务在于增强预测性和控制性，通过政策的制定和对私营部门的监督、控制来促使基本公共服务得到有效的提供。但是现代经济社会发展越来越复杂，没有一个政府能对全部经济事务进行有效的控制。高度发达的市场经济中政府、私营部门、公众应是三个相互合作、平等的主体，市场机制通过市场的自发作用实现资源的有效配置，政府对经济的干预是极少的，政府充当的是“守夜人”的角色，而不是进行有效的控制，政府的监督和控制职能难以得到有效执行。政治—行政二分法认为行政主要在于政策的执行，新公共管理一方面认为政策的制定和执行是相互联系、难以分开的统一过程，行政人员应该参与到政策的制定过程中来；另一方面又将“掌舵”和“划桨”分开，将一个行政过程又分成政策的制定和执行。基本公共服务的供给主体主要是基层政府，最主要是在于政策的执行职能，若全部由市场来提供，基层政府职能将会被架空。但若完全将政策的制定和执行职能分离，在政策制定过程中，“舵手”不知水性，使航船迷失方向。基本公共服务具有基本性的特点，是经济社会健康发展所必须的；它具有公共性的特点，许多的服务事项通过市场的力量不能得到有效提供。尤其对于公共安全，有且只能由国家作为唯一的供应方来提供。

三、结束语

新公共管理在基本公共服务供给的应用中，以促进基本公共服务供给均等化配置为基础，将公平和效率的统一作为行政应追求的结果。政府要不断完善基本公共服务的供给机制，要完善监督制约机制，引导社会各界进行监督，促进基本公共服务配置更加透明。要加强行政能力建设，政府既要有“掌舵”的能力，还要有“划桨”的本事，当好社会航行大船的“水手”，推动基本公共服务的均等化配置。