公共管理理论改革研究
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（一）优化政府管理职能
1.政府服务以顾客为导向
顾客向导的思想来源于市场中自由竞争的企业经营理念“客户第一”，追求顾客满意已成为企业管理的基本规律和获得竞争的优势所在。在新公共管理理论中，政府不再是官僚机构，而是一个对社会负责的“企业家”，大众是其“客户”。“企业家”的政府是不以盈利为目的，但可以最大程度地进行资源的优化配置。因此，政府应提供与企业家一样高的服务效率。为了实现这一目标，政府服务应根据客户的需求或市场导向，对公共服务的评估，需要公众的认同，重视公众的感受。通过公众广泛的参与，保证公共服务的提供机制和内容符合顾客的偏好，并能提高公共服务的效率。
2.放松市场规制，实施明确的绩效目标控制
政府对市场的过度规制会导致寻租行为的泛滥，使企业缺乏竞争力，加重政府的财政负担，使公众的社会福利受损等。政府放松对市场的规制可以归结为四个方面：最高原则规制商务活动的规则，应该是最大限度地提高整个社会的净收入水平；在可能的情况下，监管的成本和收益进行定量分析，以确定的成本效益比和成本效益；对象的规则和条例是实际效果，而不是中间过程的影响；一般情况下，政府不应对企业的开设和经营方式、产量和物价等经济现象施加规制。
3.广泛采用授权或分权的方式进行管理
政府进行授权或分权管理实质上就是削弱中央政府职能权力，其主要途径就是权力的非集中化和权力下放，主要表现为：一是将决策职能与执行职能分开，成立负责具体执行政策的半自治性执行机构；二是中央政府职能转移到地方政府；三是人员的权力下放，包括招聘、薪酬、晋升、实力评估。分权降低了规模的官僚主义和集中度，通过建立灵活的下级单位，在地方可以增强执行力，提高自主性、主动性和政府及其公务人员的灵活性，大大提高了行政效率。
（二）公共服务市场化
1.广泛采用私营组织成功的管理手段和经验
新公共管理理论鼓励政府应该积极吸取社会上有益的管理方式和经验，无论其是私营还是公营，服务内容和方式要根据“顾客”的不同需求而与之相对应。政府可以采取官僚主义为半自动执行机构，特别是独立的商业和非商业功能、独立的决策和执行、人力资源管理的重要性，主张全面的货币激励，混合不过度的道德、精神状态和货币因素的影响，以及传统的、单一的固定薪酬激励机制。
2.在公共服务中引入竞争机制
把竞争机制引入到公共服务，因为竞争可以提高效率，也就是产出大于投入；竞争迫使组织响应客户的需要；竞争鼓励改革，开拓创新；竞争提高政府公务员的自尊心和士气。因此，新公共管理理论认为，政府要想提供高效率的公共服务，就必须引入竞争机制，从而打破政府在公共服务领域中的垄断局面，让更多不同的行业和组织有机会与政府进行竞争，提供更加高效的公共服务。3.重视提供公共服务的效率、效果和质量新公共管理理论认为，政府要提升服务的质量和效率，就必须重视管理投入，可以灵活地、积极地、低成本地处理外面世界的变化和不同的利益诉求。新公共管理理论认为，政府的资源配置和管理，通过绩效管理和薪酬强调的影响，对财物的控制质量、效率都要被纳入到经费预算系统。
二、我国高校目前存在的主要问题
（一）政府对高校行政的干预
我国高校的管理体制是政府通过各级教育主管部门对学校进行垂直管理。教育主管部门的组织机构与政府其他部门的组织机构为同一模式，这种管理体制要求学校设立相应的部门与之相对接，以实现政府非高校的有效管理。由于政府掌控着大量的办学资源，高校不得不按照政府行政机构的组织模式来设置，顺从于政府的行政化管理体制，从而导致了政府事无巨细，几乎对高校的所有活动都进行管理与制约，如管人事、管经费、管科研、管学科和专业、管教材等。政府要对高校进行有效的控制和管理，就要把它变成实质上的下属部门，赋予其相应的级别和职位，这样就可以纳入政府的行政管理系统。因此，高校的各级领导有了相应的行政级别，可以视为进入了政府的官僚系统。一方面，行政级别可以给高校带来大量的资金与资源，但另一方面，很多学者变得热衷于当官，这也是导致高校缺乏学术氛围的重要原因。在过去，大学领导基本上是由大学自己的文化或外部的干部调整，即便当领导，也会花很多时间去关注学术。但是近年来，由高校外调入高校任职的干部逐渐增多，并且不少政府官员把调入高校任职看作是通往更高职位的跳板。干部制度使得学校中非学术的干部增加，行政化现象更为严重。究其根源，高校目前之所以出现行政权力一家独大，一个非常重要的原因就是，政府对高校的严格管控。
（二）行政权力凌驾于学术权力之上
我国高校数量众多，发展历史不尽相同，但在行政力量和学术力量配置上表现出明显的同质化倾向，机构设置和职能上大同小异。学校层面的权威主要包括四个方面：党委（扩大）会议、校长办公会议、学术委员会、教职工代表大会。在这种结构中，党委是学校的决策机构，校长办公会议进行日常管理，学术委员会是学术事务的审议机构，教代会是民主管理机构。表面上各高校基本实行“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的机制，但在现实中，党的领导、行政部门的权力得到加强，行政权力凌驾于学术权力之上的现象在一些高校还比较严重。教代会的民主权更无法在学校管理中得到体现。九三学社最近的一项问卷调查显示，62.6%的受访者认为，我国大学的学术委员会只起装饰作用，或者仅能对学校重大学术事务提供参考意见。学校应着眼于“学术自由、大学自治”，高校组织和运作应该围绕这一思路。但目前高校行政权力大于学术权力，行政机构已成为学校领导，内部资源的配置根据大学行政权力行使而不是学术权力分配，由行政部门对学校重要事务进行决定。总之，高校的一切按照行政化的标准来设立，按照纯粹的行政化进行运作。受单向管理系统这种自上而下的“官本位”思想的影响，行政权力远大于学术权力，难怪在学校干部选举时，许多人争相竞争，从而导致不想做学问的更不做学问，想做学问的有时候不得不去争取行政权力。长此以往，高校的学术水平只能愈发平庸，每况愈下。
三、新公共管理理论对高校管理改革的可行性分析
（一）相同的时代背景
目前，我国和世界上其他国家一样，同样处在经济全球化和信息化时代的大背景中。在教育开放的环境下，越来越多的公众对教育质量提出了更高的要求，对教育体制也出现了更多的反思。科技是第一生产力，但科技的竞争根本上是由教育决定的，各国政府每天都面临变化无常的环境并需要及时和准确地应对。要做出正确的决定，就必须改革之前老式的管理方式和转变政府职能，成为“掌舵”的政府，提高公共教育服务的质量。
（二）相似的教育改革目标
西方国家教育市场化运作是由20世纪的西方各国不同时期的教育分权运动产生的。早在党的十六届三中全会就要加强政府职能的转变，及管理方式的改进。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“使市场在资源配置中起决定作用”。我国和西方国家的市场发达程度有差异，但是教育体制改革的目标有着共同点，其教育模式都是以市场为基础的。
（三）教育改革都出现了相似问题
面前公共行政中一个大问题是，公共行政的成本过高而工作效率和服务质量过低，即“投入”和“产出”不相称，这个问题也是各国政府都难以彻底解决的难题，教育领域也不例外。而新公共管理强调提高公共服务的效率和质量，核心理念是改善公共治理，改变传统的公共产品提供和资源配置的方式，其真谛是建立一种以市场、服务为导向的新的公共管理和公共行政。由此可见，我国高校管理改革已经具备运用新公共管理理论的客观条件，但我们不能直接照搬西方理论。我们应该先深入分析我国的行政管理的现状，结合我国的教育实际，将有益于我国教育发展的理念合理地运用到教育行政管理中，为高校的管理改革提供有益的借鉴。
四、新公共管理理论对高校管理改革的借鉴
（一）理顺政府与学校之间的关系
从政治视角看，高校要在体制、机制上贯彻政府的意图，服从、服务于政治的需要。但从教育视角看，高校是培养人才的地方，又有其发展规律和独特的要求。现在教育改革其管理模式滞后仍然是在计划经济体制下的等级管理制度的延续，使其覆盖着一层厚厚的“官本位”，这是与现代大学制度格格不入的，甚至在某种程度上是背道而驰的。而观察发达国家与地区的政府，则主要是通过法律、财政等方面对高校进行管理，扮演的角色主要是指导者，绝非简单的上下级领导与被领导的关系。在现今的社会环境和条件下，政府依然对高校的办学方针、政策、规则、管理等方面起着不可替代的作用，如果完全离开了政府的监管，高校也难以取得长足的发展与进步，所以理顺高校与政府之间的关系对于高校的发展就显得至关重要。而我们要建立现代化的高校，就要求政府认清高校管理的本质，把握其规律，树立服务型的行政管理观念，取代上级对下级的绝对管理模式。在资源配置方面，可以引入市场机制，教育行政部门要依法管理高校，教育评价机构独立于政府部门，取消由政府对高校的评估，而政府在这个过程中更多的是扮演引导者的角色，下放办学权力，扩大高校办学自主权，主要在法律和财政两方面对高校的行为进行引导。政府也应引导社会力量参与高校管理，开发建设高校，从而使高校适应社会发展的需要，培养具有国际竞争力的人才。我们要实现教育体制改革，必须坚持公益性原则，完善政府的引导作用，增强社会适应能力、高校自主管理能力，政府、社会、高校三者只有积极合作，才可以实现教育目标。
（二）引入竞争机制，建立适合国情的校长遴选机制
高校管理改革并非一个简单过程，而是一个系统工程，需要循序渐进，选择一个好的突破口，从而促使整个系统的推进。而从人事制度入手，建立校长及管理人员职业化则是一个更容易着手的选择。纵观中外，大学校长的起点要求非常高，且大学校长多是职业化。校长除了进行必要的学术研究之外，更多的是进行管理活动，所以要求校长要有专门的知识和能力，并不是有深厚的学术功底就一定能担任的。构建高校干部的任用制度，在校内外、国内外进行公开招聘，取代过去由上级主管部门委任的方式。实行大学校长职业资格准入制和公开聘任制是高校行政管理改革、实现教育家办学的关键。成立由教育主管部门及学校代表共同组成选拔委员会，面对社会制定公开选拔标准，制定严格的选拔程序，确定人选后由校方聘任，报教育主管部门备案。只有这样，才能确保校长选拔的民主化和权威性，才能按教育与学术规律办事，真正实现由教育家办学。通过对高校人事聘任制度改革，可以打破对政府的依赖，实现大学自治。大学和政府之间的新关系：按照“党委领导，行政责任，教授治学，民主管理”的原则，完善大学的法人治理结构，政府可以发挥其主导权，对高校的人事制度进行调控，实现行政权与学术权的分离。与此同时，可以实行校董事会治校的制度，这是目前最为成熟的高校管理制度，也是高校管理改革的方向。高校董事会一般由政府派出代表、教授代表、社会代表、校友代表及校长等构成。其是各方利益平衡的机构，同时代表了各方的利益，是高校自身权力制约的重要举措。由于校董事会成员构成及利益的多元化，决定了其对决策会有一个博弈过程，权衡各方利益，同时校长向校董事会负责，避免了校长或行政权力的滥用，从而更好地维护了其他各方的利益，同时促进了高校管理的民主化。对于其他高校管理人员，可以采用严格的任期制，取消高校机关中层干部终身制，取消中层以下干部职级，以机关职员制衔接官员制，实行非教学职员的轮岗、换岗交流，培养一批适应各方面工作的管理人员，重视专家治校，充分发挥教师队伍在高校管理中的作用，建立在岗、离职审计制，确立职后追究制，使高校各级管理人员随其职权形成高度的责任心。通过这一系列的措施，可以有效消除教育腐败，建立高效、廉洁的高校管理体制。
作者：石小娟高骏敬单位：河北工业大学
