林业公共管理的必要性

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一、环境的恶化及政府环保职能的强化是加强林业公共管理研究的现实动力

近几年来，全球环境不断恶化，体现为工业污染不断加剧，沙漠化严重，温室气体排放增加，全球进一步变暖。以目前的趋势，全球平均气温在未来50年内将升高2．5～10℃，全球变暖将导致世界上四分之一也就是100多万个物种在未来50年里灭绝。全球气温升高导致地球两极冰雪融化和海平面上升，地球上众多海岸线将被海水侵蚀，众多岛屿将被淹没，岛上及沿海居民生活受到威胁。这些环境变化，在给各国人民带来巨大灾难的同时也促使各国政府积极行动起来，共同应对环境的变化及其所带来的问题。1992年在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上，包括我国在内的150多个国家制定了《联合国气候变化框架公约》，奠定了应对气候变化国际合作的法律基础。自此以后，联合国基本每年举行一次会议签署一些重要的协议。这进一步强化了各国政府的环境保护职能，包括林业的公共管理职能。我国各种环境灾害层出不穷，淮河的水污染，长江、太湖等水域的蓝藻，北京地区的尘沙天气等，都唤起了我国各级政府对生态环境保护问题的重视。为了积极有效地处理好我国国内不断出现的环境问题，我国政府采取了积极的环境政策。如2008年我国全面推进集体林权制度改革，2012年党的十八大、2013年十八届三中全会突出强调了生态文明建设等，都必将推动林业公共管理的发展。国际国内的环境问题要求我们强化政府的环境保护职能，正如科尔蔓所说:“在一个对生态负责的世界秩序中，国家的和国际的组织必须重新定位”。这里的“重新定位”是指政府要适应环境的变化，强化政府的环境保护职能。环境保护的关键在于发展现代林业生态系统，政府环境保护职能的主要内容之一则在于加强林业公共管理。加强林业公共管理是政府履行环境保护职能的重要形式。林业公共管理的强化及其有效性的提高，有利于提供更多的林业公共物品，从而应对环境的挑战，改善生态环境，实现人与自然的和谐发展。要做到这些，就需要我们加强林业公共管理的研究，否则就会导致政府的环保职能因缺乏有效的制度与措施而空置，环境问题还是无法得到有效解决。

二、绿色运动的兴起是加强林业公共管理研究的强大推力

随着生态危机的加剧，各国人民开始行动起来，通过各种方式来保护我们生存的地球环境，形成了一股汹涌澎湃的绿色运动。绿色运动自20世纪60年代产生以来，不断发展，并在公民、非政府组织、政党、三个层面上展开。在公民层面，发生在自己身边的环境危机促使公民为了更加美好的生存环境而自发地行动起来，人们自发地走上街头，以静坐、游行、示威等方式呼吁政府采取有力措施控制环境污染。我国环境群体性事件每年以29%的速度不断增加，从一个侧面反映了我国公民对环境问题的关注。在非政府组织层面，绿色运动逐步由群众自发活动转化为有组织的自觉行为。据联合国环境署统计，全球的非政府组织由1976年的532个发展到7000多个非政府和政府性环保组织活跃在世界政治舞台上。在我国环保非政府组织发展迅速，截至到2008年4月共有环保民间组织3539家，民间自发组织的508家。这些非政府环保组织倡导的生态思想、环境保护意识、可持续发展理念等，为解决国际国内的生态环境问题起到了举足轻重的作用。在政党层面，人们认识到，环境问题本质上也是一种政治问题，只有直接进入政治层面，改变现有的政治思维、制度，才能有效解决生态危机。于是，绿色运动在政党层面展开。1972年新西兰成立了世界上第一个绿色政党，此后，西方各主要国家先后成立了本国的绿党。绿党与传统政党的根本区别在于，它第一次将按人与自然协调共处的理论原则调整人类现存生产生活方式的政治观点变成了一种政治需求，并提出了把这些政治主张付诸现实实践的政治策略。绿党在现存的政治体制中实现自身政治理想的途径主要有参加竞选，赢得议会席位，参加政府，开展党际合作等。在我国，中国共产党的十八大进一步强化了生态文明的理念，在全国范围内推动了生态文明的建设。绿色运动对我国社会各个方面都产生了深刻的影响，“绿色运动刻意要成为社会主义问世以来最激进、最重要的政治和文化力量”，而绿色人士的目的并不在于获得和维持政权，“绿色运动最激进的目标在于一场非暴力的革命，以推翻我们污染环境的、掠夺性的、物质主义的工业社会，代之以一个将使人类与星球和睦相处的新型的经济和社会秩序”。而要实现这一目的，就需要政府加强环境与生态的公共管理，尤其是加强林业公共管理，需要我们加强林业公共管理的研究。加强林业公共管理的研究，有利于政府有效地回应公民与非政府组织的环保呼声，采取措施满足其环保需求，从而提高政府的合法性，也有利于政党采取更加切实而有效的途径与方法实现其最高政治理想。如果我们不加强林业公共管理的研究，就会导致公民无法提出具体的环境保护诉求，非政府组织和政党就无法采取正确的步骤和行动，政府也无法有效地回应社会的环境保护需求，绿色运动也无法深入开展。

三、林业公共管理研究的滞后是加强林业公共管理研究的现实需求

我国一直以来都不缺乏对林业的管理。在20世纪90年代以前，我国政府对森林资源进行的是计划经济体制下行政指令性管理;随着我国向社会主义市场经济体制的过渡，森林资源的管理逐步由行政指令性管理向公共管理过渡。正确的行为需要科学的理论指导，林业公共管理强化的现实需求也需要科学的理论指导，但林业公共管理的理论研究，相对于现实需要的迫切性而言，在我国还比较滞后，具体体现为以下几点:

1.现有的林业管理研究的成果更多地适应了计划经济体制的需要自从十一届三中全会以来，林业管理的研究逐步得到了人们的重视，陆续出版了一些教材和著作。这些著作在阐述国家林业管理政策的同时也阐述了如何进行林业的经营管理。随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，这些研究成果显示出很强的滞后性。这种转型促使林业管理理论的转型，要求我们加强林业公共管理的研究。

2.目前的公共管理研究成果出现了概论化的趋势20世纪以来我国理论界加强了公共管理的教学与研究，公共管理的一般性理论与著述大量出现。但北京大学周志忍教授认为，中国的公共管理研究出现了概论化、特征化的倾向［12］，缺乏对具体领域的公共管理，尤其是林业公共管理领域的系统、深入研究。出现这种现象的主要原因在于相当多的研究成果都将研究的重点放在西方发达国家的公共管理理论和实践上，没有结合我国公共管理的实际及各个公共管理领域的实际进行研究，研究成果难免概论化。公共管理的研究成果要推动社会的发展，就要结合具体的领域来进行。在林业公共管理领域，就应该加强林业公共管理的研究。

3.一般性的公共管理理论无法完全替代林业领域的公共管理研究一般性的公共管理理论具有普遍性，而林业公共管理的研究具有特殊性。固然，一般性的公共管理理论总体上适用于林业公共管理领域，但林业领域的公共管理理论不同于一般性的公共管理理论。在实践中，仅有一般性的公共管理理论而没有林业领域的公共管理理论，那么实践者就需要将一般性的理论转化为具体的内容，而这个转化过程就会因人而异，存在着很多不确定的因素。

4．集体林权制度改革的推进对林业公共管理提出了新的要求2008年，中共中央和国务院联合颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。经过五年多的改革，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，但相关配套改革的内容，林权抵押贷款，林业保险，林业合作组织建立和发展等，还有待于进一步深化。这些改革内容直接制约着集体林权制度改革的目标能否有效实现。而完成这些改革内容就需要改革原有的林业公共管理制度，建立新的林业公共管理制度。加强林业公共管理的研究，有利于丰富公共管理的理论，有利于改变理论滞后于现实需求的状况，有利于用科学的理论指导实践，有利于践行科学发展观。

作者：向俊杰单位：东北林业大学黑龙江哈尔滨