公共管理下的城市管理
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一、数字化城市管理的现状
20世纪80年代，数字化城市管理在西方发达国家应时而生，并发展成为改善城市软环境、提升城市竞争力的重要手段。数字化城市管理已成为世界多数国家和地区管理城市、服务社会的主要方式。在我国，随着城市经济实力的增强和城镇化进程的加快，数字化城市管理兴起并迅速发展，显现出强大的生命力。当前，国内外数字化管理中，在城市公共组织方面，因为城市管理数字化设备及信息数据主要掌控在政府内部，数字化城市管理信息平台主要由政府运行和管理，所以其参与对象主要是城市政府组织，而城市非政府组织则参与不足。在城市公共政策过程方面（包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监察五个方面），各环节不断明晰，相关信息也录入数字化城市管理信息平台，信息对外公布深度和广度跨出了最重要的第一步，市民参与度和政策执行力度都有所提高，公共政策过程实行了数字化管理。在城市公共部门绩效评估方面，采用数字化管理的城市公共部门绩效评估体系逐步构建，执行力度有所增强，评估结果可信度也有所提高。
二、当前数字化城市管理存在的问题分析
（一）数字化城市公共组织职能重叠且效率低下
综观各国数字化城市公共组织，都存在一定程度的部门职能重叠、工作效率低下现象。或是政府部门之间的职能有交叉，或是政府部门与非营利组织的职能有重叠，或是准政府组织在办理着某政府组织的事务，或是非营利组织开展着某准政府组织的业务。原因有职能划分不明确、组织改革不彻底、上级部门任其发展、下级部门得过且过或内部关系制约等等。
（二）数字化城市公共组织管理中志愿者管理混乱
城市公共组织人员和其他市民均可成为志愿者，为管理城市、服务社会提供人力资源。而一些数字化城市管理中并没有明晰的组织管理方式和措施，仅由很少一部分服务性组织在支撑着。城市政府组织举办“运动式”志愿性活动时，就大量招募志愿者，到活动结束就任其发展、不管不问，并且极少关注志愿者自身组建的组织，志愿者管理较为混乱。
（三）数字化城市公共组织
服务管理意识不强数字化城市管理是以公众需求为中心的，但当前数字化城市管理中，即便是各个城市的数字化对外服务窗口，服务管理意识都有待增强。这源于传统政府组织（含部分非政府组织）根深蒂固的强化管理而弱化服务观念的影响，也是“大政府、小社会”的必然恶果。
（四）数字化城市管理公共政策过程信息不对称
城市公共政策过程中产生一定程度的信息不对称现象，是由利益因素、组织因素和政策主体有限理性、政策目标群体自身行为能力、组织体制缺陷等多方面因素共同作用而引起的。利益因素使得政府自利性依然存在，表现为城市管理者同样追求自身利益最大化，并强化横向部门、纵向部门利益；组织因素表现为政府部门科层制的管理体系，科层组织优点和缺点兼备，强调集权使得上下层级间沟通较少，下级难以真正了解和掌握上级命令所反映的真实意图。
（五）数字化城市管理公共政策过程市民参与度不高
数字化城市管理公共政策过程中，已吸纳了部分市民的参与，这相对于传统的城市管理是一大进步。市民参与度是数字化城市管理中一个重要的指标，而当前我国数字化城市管理市民参与度还不够，有待进一步提高。特别是在针对城市重大决策的市长综合会议中，更需要市民大量参与。
（六）数字化城市管理公共政策
执行力不足相对于政策沟通渠道和力度、政策评估标准，数字化城市管理公共政策执行力仍然不足。这源于城市公共组织的执行效率各有差异，组织内部利益制衡，下级部门和广大市民接受能力不尽相同，政策实施阻力较大。常有政策敷衍、政策附加或阻截、政策抵制和政策扭曲等公共政策执行失控表现。
（七）数字化城市管理公共部门绩效评估标准问题
数字化城市管理标准体系包括建设标准化、管理标准化、评价标准化三大部分，标准化街道、标准化社区、标准化行政村的建设是数字化城市管理标准实施的重要体现，法律法规、技术规范、行业标准是数字化城市管理标准体系的重要保障。但是，数字化城市公共部门绩效评估的标准，或过于笼统，或过于片面，并很少关注实际情况而将所谓的“标准”应用于全部市区，最后助长了相关部门的弄虚作假行为，以致得不偿失。
（八）城市各公共部门绩效评估体系分割且方法单一
当前数字化城市管理受传统的部门职能分割管理影响，公共部门绩效评估体系依然分割明显、不成系统，互联机制缺失。数字化城市管理公共部门绩效评估方法单一、评估方法不科学，也使得绩效评估结果可信度不高。定性方法和定量方法未很好结合，采取“运动式”、“评比式”、“突击式”评估，忽视了评估的持续性。
（九）城市公共部门效能问责机制不健全
每当公共部门绩效评估结果公布后，各部门都“优秀”，市民逐渐失去关注积极性，数字化城市管理也因此失去了最重要的外部监督，而这些绩效评估结果用于内部评比或人员升迁，也会带来内部人员工作积极性丧失和部门间关系不和谐，造成绩效评估作用不明显。其原因之一是与之配套的效能问责机制不健全，各公共部门没有足够的内部压力和外部压力，发展动力自然性不足。
（一）城市公共组织要完善职责划分以提高工作效率
数字化城市管理中，城市公共组织不仅要革除机构臃肿、人浮于事、效率低下的传统弊病，还要完善组织自身职能职责划分，努力提高工作效率。从数字化城市政府组织着手，完善城市政府组织性质和职能，推进组织管理层级扁平化，完善对外服务窗口，提高组织人员工作积极性和创造性；依法赋予非政府组织职能职责，对其加强管理和监督。
（二）理顺数字化城市公共组织志愿者管理
数字化城市管理中，城市公共组织应引导志愿者组织健康、稳定、可持续发展，适当划分和合理运用管理型、日常型和项目型志愿者。城市公共组织要明确志愿者招募的前提和志愿者的定位，给予平等承诺，实行公开招募、择优录用，开展必要的教育与培训，切实给予指导和协助，及时记录，适时鼓励和合理重用，提供必要经费，开展切实可行的绩效评估。将志愿者及其组织相关信息纳入数字化管理信息平台，切实理顺数字化城市公共组织志愿者管理。
（三）城市公共组织要增强服务管理意识
以提高服务管理水平从城市居民出发，满足城市居民的审美需求、服务需求和产品需求。市民满意是数字化城市公共组织服务管理理念的核心，是以市民需求为中心的理念外化，即以市民接受服务管理的价值感受为核心导向，以接受市民评价为核心导向。因此，数字化城市公共组织要再增强服务管理意识、再提高服务管理水平，搞好内外服务管理，确立核心服务管理战略、服务管理提升战略、服务管理价格战略和服务管理品牌战略。
（四）加大数字化城市管理公共政策过程信息不对称治理力度
为防止数字化城市公共政策失效，必须在原始治理基础上加大治理力度。要深刻转变数字化城市政府信息观念，加大数字化城市公共组织及其人员的信息共享、信息交流意识的培养力度，切实打造责任型城市政府。要继续优化数字化城市公共组织职能结构，健全机构信息化工作环境，完善数字化城市信息化建设，保证数字化城市公共组织科学严谨地制定和执行政策。要进一步加强公共政策沟通的制度化建设，拓宽数字化城市公共政策过程信息公开的渠道，强化城市公共组织与市民公众之间的双向交流。
（五）强化市民参与意识的培养，促进市民参与质量的提高
数字化城市管理在传统城市管理的基础上，需要继续强化市民公众对公共政策过程参与意识的培养，引导市民公众参与意向。基于数字化城市管理公共组织的可行措施和适宜政策，让市民公众觉得参与有意义、有作用，不断自我提高参与积极性，实现市民公众公共政策过程参与良性循环。在这个循环过程中，数字化城市公共组织必须加以正确引导，引进各种监督，逐步实现数字化城市管理公共政策过程中市民公众参与质量的切实提高。
（六）严防城市公共政策执行失控，加大公共政策过程执行力度
数字化城市公共政策过程中，需要完善和优化数字化城市公共政策执行体系，改善和优化公共管理体制，从而矫正数字化城市公共政策执行失控。加强城市公共政策体系的组织建设，减少城市公共政策执行机构的组织结构层级，推动扁平化、网络化和政策程序简化进程，理顺城市公共政策执行机构组织内部及其与其他组织机构的关系，加强相互间的合作与交流。进一步完善和规范公务员制度和公务体系，加强对城市公共政策执行者的职业伦理和道德教育，全面提高城市公共政策执行者的综合素质。
（七）全面完善数字化城市管理公共部门绩效评估指标体系
城市公共部门绩效评估指标体系是数字化城市管理标准体系的重要组成部分。当前数字化城市管理实际运行中，需要全面完善城市公共部门绩效评估指标体系。在原始指标体系的基础上，结合当前数字化城市管理实际，汇集各方面人员参与，依据相关法律法规要求，按照业绩指标、能力指标和工作指标分类，把过于笼统或过于片面的公共部门绩效评估指标体系，合理合法地逐步进行补充、调整或删改，并将完善结果公之于众，接受市民和媒体监督。
（八）加快城市各公共部门绩效评估体系整合与规范
在数字化城市公共部门职能重组的基础上，加快各公共部门绩效评估体系的整合，在数字化城市管理监督指挥中心实现对政府组织、准政府组织和非营利组织绩效的集体评估，提高各公共部门的服务管理质量，促进各公共部门的共同发展。规范和拓展数字化城市管理公共部门绩效评估方法，实现定性方法和定量方法的有机结合。科学把握时间因素对绩效的影响，避免“运动式”、“评比式”、“突击式”评估，努力实现数字化城市管理公共部门绩效的持续性评估。
（九）建立健全城市公共部门绩效评估配套的效能问责机制
数字化城市管理系统已建成或在建中的诸多城市，都在努力实现数字化城市管理工作与监察部门效能问责、文明城市创建工作年度评先评优、单位年度工作目标完成情况挂钩。可见，要实现数字化城市管理公共部门绩效评估结果可信度持续提高的目标，途径之一就是要建立健全数字化城市管理公共部门绩效评估配套的效能问责机制。在数字化城市管理过程中，对处置不及时、问题反复发生多、市民反应强烈的公共部门，监督指挥中心或上级监察部门有权根据评估结果，进行效能问责，促进数字化城市管理质量持续稳定提高，实现城市经济社会可持续发展。
作者：吴贵洪陈笑媛单位：贵州大学
