公共管理视角下现代民办大学制度建设研究

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《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》提到：我国现代大学制度是在高等教育改革完成后逐步建立起来的，完善中国特色的现代大学制度是我国高等教育事业发展的重要任务。民办高校是我国高校类型中一个重要的组成部分。民办高校的经济资本具有相对独立性，董事会运作下的管理模式也更加适应了现代先进管理，民办机制的办学自主权也是保证其更有利发展的关键因素之一，因此民办高校的民办体制和运行机制更适合于建设现代大学制度。

一、现代大学制度的内涵

现代大学制度在国内外并没有统一的界定，但是构建现代大学制度已经成为高等教育发展的必然趋势。大多数学者认为现代大学制度起源于19世纪洪堡改革。当时洪堡大学提出的大学精神成为了现代大学制度建设的精髓。但是现代大学制度已经不仅仅局限于高校自身，也已经跳出校园走向了社会，大学的使命也正一步步在变化。现代大学制度的内涵正在随着社会发展而逐渐丰富起来。从公共管理学角度出发，大学制度建设已经成为了社会公共事业中的一个部分，服务社会并且为经济社会发展做贡献，从而成为社会生活中不可或缺的重要组成部分，这也许就是现代大学制度建设的新内涵，也是现代大学赋有时代性的表现。

二、现代民办大学制度建设的路径选择

在公共管理视角下如果政府对于政策和法规制定不健全，民办高校自身管理不规范，往往存在制度缺失。因此从民办高校所处的社会系统来看，政府与民办高校之间有两种不同层次的关系：一是民办高校在政府合理调控和作用下健康繁荣发展；二是由于政府的错位、越位等管理方式的不同束缚住了现代民办高校的发展。处理好两者之间的关系就显得十分重要，现代民办高校也正积极寻求解决与政府和谐发展的途径和方法，建立健全的大学章程制度是一种大胆的尝试和创新，也是解决如何建立现代民办大学制度的重要载体。

（一）政府转变教育管理职能，提供强有力的监督体制

在社会主义市场经济下的民办高等院校依然存在着政府在教育管理领域的“越位”和“错位”等现象。政府对于社会管理一般在提供制度建设、社会秩序保障、完善和协调服务机能上发挥作用，对于高等教育管理上也提供了相应的法律法规保障，同时加强了对教育制度的管理和调控，通过财政拨款等措施来为各类教育事业提供经费，现阶段对民办高等教育事业也投入了更多的经费支持。政府对待民办高等事业管理要正确把握度量，转变管理理念，借鉴国内外先进经验，将中介机构和组织引入到我国政府对民办高等教育的管理上来，通过间接管理的方式改善治理关系和方式。积极发挥教育中介组织的作用，对民办高等院校的教育质量进行合理评价，政府从宏观上对民办高等教育实施引导，并不直接进行具体事务的实施和操作。在民办高校的财政资助方面，由于社会大众对民办性质的不理解和不确定性，经济投入和财政支出都相对较少，民办高校能在政策上得到支持，而资金支撑则要依靠学校自身发展。

（二）完善高校自身管理机制，建立现代民办大学制度

现代民办大学制度围绕教学、科研和社会服务三大职能最终建立起来，而民办高校自身的管理体制是限制和制约其发展的关键，民办高等院校的自身实际情况也有所不同。民办高校在运行过程中存在着自身的问题，例如民办高校招生问题、收费标准问题、教学质量问题等方面。因此要建立一个合理、高效、稳定的运行机制，现代民办大学制度建设是至关重要的。首先，民办高校要确立“民办”的教育定位，离不开政府的有力引导。现代民办大学的内部制度指的是建立完善的理事会或董事会制度，以及促进民办高校内部激励机制这两方面的内容。其次，依据办学体制的不同，实行党委领导下的院长负责制或董事会领导下的院长负责制，同时加强学术委员会和教学委员会建设，发挥教授、专家在教学、科研决策中的作用。再次，发挥教代会、学代会、教职工大会的作用，加强民主管理，扩大系部管理职能，充分发挥系部的作用，改革人事分配制度。这些措施都很好地促进了民办高校体制机制的创新，并且相互联系，相辅相成。

（三）民办高校建立现代产权制度，保护高校办学自主权

著名学者E.菲吕博腾和S.佩杰威齐通过产权有关理论文献进行总结，产权主要指由于物的存在而建立起来的使用者们之间相互影响的行为关系，不仅仅指人和物产生的关系。产权的主要功能就是帮助人形成他与其他人进行交易的预期，从而引导人们实现将外部性较大的内化为激励。产权也存在着配置不合理导致的一系列问题。所谓“产权界定”是指“国家依法划分财产所有权和经营权等产权归属，明确各类产权主体形式权利的财产范围及管理权限的一种法律行为”“，谁投资、谁拥有产权”是产权界定的原则。也有些民办高校的投资主体是多元化的，存在着显性投资和隐形投资。例如省市政府的非连续资金投入，依托原先高校的品牌影响、教学与管理的投入，市政府及相关部门的无条件支持与配合。如何合理界定这些产权的归属，都是民办高校持续发展亟待解决的问题。要建立完善的产权制度，省市政府作为主办者和民办高校要进一步明确与其之间的关系，完善科学合理、相互制约的法人治理结构，使其有效地发挥作用。

三、建立健全大学章程是现代民办大学制度建设的重要载体

政府需要通过对高校的整体规划、制定政策立法、合理评估和资助拨款等方式来实现政府的管理和服务职能，依法治校是进一步明确高校与政府的权责关系和范围的重要方式。

（一）制定实施大学章程是依法治校的重要环节

现阶段，我国大学内部治理过程中还存在很多不可回避的问题。如何理顺政府与高校自身的关系，最根本的是要有治理和管理依据。引入适应现代大学发展的组织管理制度，都要以法律法规为根本。当前四个全面中要求要全面依法治国，高等教育事业也是国家建设的一个部分，应该遵循依法治校的基本原则，才能够稳定、健康、长久发展。大学章程正是这样一种法律性制度，是高校自我约束的内部法则。在制定大学章程的过程中，能够全面并完善地分析高校所处的内外部的法理关系，合理处理高校内部治理的重要内容。以人为本是民办大学章程制度建设的根本目标，能够起到促进民办教育发展，提升民办学校教学水平，帮助其自身良好健康发展。这里谈到的章程建设的主导者并不是政府，但是不能否认政府在对建设大学章程时所起到的重要作用。单纯地认为大学章程建设仅仅是大学内部自身制度的建设的观点是片面的，我们不仅要分析大学自身发展的内部原因，更要联系发展过程中出现的问题存在的外部环境，这里就有政府、国家和社会以及市场经济带来的新的变革。实际上，政府和大学本身才是制定大学章程建设的真正主体，尤其是在民办高等教育中建立合情合理的大学章程是十分重要的。建立健全的大学章程，是政府有效管理民办高等学校的有效途径之一。大学章程制度规定了大学内部治理的结构、学校与政府、学校与社会之间的关系。如何使民办高校的发展适应政府、社会、学校自身的需要，制定完善的大学章程是一种十分理想的法律途径，是对大学内外部治理结构相互连接的具体规定。大学章程在高校内部管理上有着不可替代的作用，是法律法规的基本要求，是高校管理的现实需要，也是建立现代大学制度的主要内容。

（二）大学章程是实现自主办学管理的重要保证

积极寻求大学章程制度建设，正是一种合理合法规范大学建设的根本大法。建立大学章程，能够有效地使大学拥有自主办学的权利，在法律上成为一个独立法人，也拥有独立的办学资格，这样就能承担起独立的法律责任，另一方面还可以有效地协调好与政府之间的关系。建立大学章程，正是能够解决这样一个问题，既能避免政府过度使用权力，又能够规制大学在法律范围内进行内部事务管理，给大学自身一个开放宽松的自我管理空间。一定程度上来说，这摆正了政府对大学管理的角色问题，也满足了大学进行自主管理的需求。现代民办大学制度的建设离不开国家与政府的制度设计，也同样离不开高等院校自身的内部的管理。民办大学可以更好地促进其从内部采用现代大学制度建设，而公共治理制度则可以更好地规范和约束国家和政府从外部为民办大学发展提供保障。从民办大学开始建立健全现代大学制度是一条高效、便捷的高等教育改革途径。

作者：马宁 单位：宿迁学院讲师