公共管理下高等教育管理研究

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【内容摘要】高等教育管理是政府社会治理不可缺少的一部分。将高等教育管理纳入公共管理体系，从公共管理伦理学角度探讨高等教育管理的管理关系模式及价值体系，认识高等教育管理从管理型向公共服务型转变的归宿。探究高等教育管理的管理关系模式，突出高等教育管理伦理关系地位的重要性。探索高等教育管理的价值体系，分析以服务为核心的高等教育管理伦理价值体系建立的必要性。

【关键词】公共管理伦理学;高等教育管理;伦理关系模式;管理价值体系

一、引言

伦理学是一门有着悠久历史的古老学科。历史上对人与人之间伦理关系的探索，中西方有明显的差异。西方国家的伦理学独立于政治，主要存在于日常生活领域，是一种生活伦理;中国的伦理学与政治紧密结合，服务于社会治理的需要，是一种治理伦理。公共管理伦理学形式上接近于中国古代治理伦理，本质上不同于中国古代治理伦理，其主要任务是研究新型社会治理模式中的伦理问题。［1］从公共管理伦理学角度探索高等教育管理，目的是在科学认识公共管理和高等教育管理基础上，建立包含法治、权治和德治的高等教育管理体系。这样建立的高等教育管理体系，既不脱离社会治理的公共服务特征，也能保持高等教育良性发展的状态。

二、高等教育管理与公共管理

高等教育向社会提供“准公共产品”，政府的社会治理离不开高等教育管理，高等教育管理是公共管理的一部分。改革高等教育管理体制，推行高等教育的公共管理模式，是我国高等教育改革的趋向，也是正确处理政府、社会和高校三者关系的有效措施之一。高等教育管理可以分为两个层次，一是政府对高等教育的管理，二是高等学校的内部治理。政府通过政策制订、行政规范等方式对高等教育进行管理和协调，为社会提供公共教育产品。高等学校通过自治，为社会提供具有自身特征的准公共教育产品;高等学校的内部治理，可以认为是类公共服务，尤其是规模较大的综合性大学。从供给公共服务或类公共服务的角度来看，可以用公共管理的相关理论指导高等教育管理，促进政府对高等学校管理的改革和高等学校内部治理的创新。

(一)政府高等教育管理的公共服务。高等教育的功能、地位和作用决定了政府必须担负起管理高等教育的职能。但政府对高等学校的管理和高等学校办学独立性之间往往是一对矛盾，政府的管理尺度掌握不准，会影响高等学校办学的主动性和创造性。新中国经过几十年的发展，高等教育已经逐步普及的事实说明，我国高等教育体系、制度和政策已经基本完善，大多数高等学校已基本具备独立办学的能力。在社会治理从管理型向服务型转变的背景下，政府高等教育管理应充分相信高等学校办学能力，认真梳理政府、社会和高校之间的关系，改革对高等学校控制式的行政管理模式，建立服务型高等教育管理模式，为社会提供优质的高等教育公共服务。

(二)高等学校内部治理的类公共服务。高等学校内部治理是以内部行政管理方式协调高等学校内部各种因素，提高人才培养、科学研究和社会服务的效率，实现社会公共利益。高等学校传统的内部行政管理以控制为主要方式，以制度和权力为主要手段，协调各种因素，实现管理目标。［4］随着高等学校内部政治权力、行政权力和学术权力功能的日渐明晰，各权力之间矛盾逐渐显现，高等学校内部治理需要寻求更合适的协调方式来处理各权力之间的关系。结合公共服务型社会治理体系形成和完善的过程，高等学校内部治理应该转变协调权力之间关系的方向，自觉为校内单位或个人提供服务，因服务的范围仅限于校内，可称为类公共服务。高等学校内部的类公共服务体系构成了高等学校内部治理的主要组成部分，可以借鉴社会治理的公共管理理论和思维来研究高等学校内部治理。

三、高等教育管理与公共管理伦理

虽然伦理学有着悠久的历史，但公共管理伦理学的研究却是一个全新的课题。公共管理伦理学的研究服务于建立和完善公共管理这一新型社会治理模式。政府对社会的治理从管理型向服务型转变，建立了新型的公共服务型管理秩序。高等教育管理作为政府对社会治理的一部分，逐步向公共服务型转变趋势不可阻挡。这一转变趋势涉及政府对高等学校的管理，也涵括了高等学校内部治理。将公共管理伦理的关系模式及价值体系应用于高等教育管理，有助于提升对公共服务型高等教育的伦理认识，从而有针对性地提出高等教育管理的改革思路，让高等教育管理跟上社会治理的步伐。

(一)高等教育管理的管理关系模式。权力关系、法律关系和伦理关系构成了社会治理活动中最为基本的关系。控制型社会治理模式中的行政体系以行政权力关系为轴心，行政法律关系和伦理关系作为行政权力关系的调节因素。对于公共管理而言，权力作为一种必要的支持力量依然存在，公共管理的组织机构依然依据权力关系的需要来进行设置，但权力关系不再处于轴心地位。公共管理体系中，公共管理活动以伦理精神和服务原则为主导。在服务原则之下，权力关系、法律关系和伦理关系之间是相互支持的平行关系。公共管理模式下的政府高等教育管理，必须处理好政府、社会和高校之间的权力关系、法律关系和伦理关系。因为公共管理行为意向的服务性，政府应从传统行政管理的片面权力关系中解脱出来，突出服务观念，突出对高等教育公共管理活动中的服务伦理关系。公共管理模式下的高等学校自治，必须处理好内部政治权力关系、学术权力关系和行政权力关系。逐步提升服务型自治中的伦理关系地位，弱化权力关系，完善法律关系或制度关系。

(二)高等教育管理的价值体系。社会治理中，主导的管理模式决定了管理的道德价值体系。统治型社会治理方式的等级秩序决定人们“忠孝”为轴、“仁义”为线的道德价值范型;法治型社会治理方式的公平与效率造就人们责任义务为特征的道德价值范型;公共服务型社会治理方式的服务思想形成公共管理者独具的新型道德价值范型。公共管理者道德存在的基本特征和形式就是服务。因此，服务是公共管理的终极价值。公共管理的制度、体制、过程等又围绕服务价值派生出的次生价值。公共管理的服务价值以及公共管理派生出的次生价值构成以服务为核心的公共管理价值体系。政府对高等教育管理的价值体系应服从公共管理价值体系目标，努力为高等教育提供优质服务，体现政府在高等教育领域管理的现实价值。

政府高等教育管理服务价值的实现并非易事，传统的权力观念与先进的法律观念之间的冲突，权力观念、法律观念与服务观念的冲突，同时影响着高等教育管理服务价值的实现。这些价值冲突只有在服务观念不断强化的过程中才能解决。高等学校自治的服务性价值更为具体，自治中涉及的各类管理活动都可以围绕服务价值展开，体现服务型高等学校内部治理的改革方向。但高等学校内部治理的权力观念与服务观念的冲突必然存在，高等学校需要具体化服务事项，在服务过程中化解权力与服务的冲突。

四、结语

高等教育管理所包含的政府高等教育管理和高等学校自治存在着公共管理的三种基本关系模式，也体现了公共管理的服务性价值。逐步提升高等教育管理的伦理关系地位，研究科学处理伦理关系的方法是实现高等教育管理服务性价值的基本途径。高等教育服务性价值的实现，适应了服务型社会治理的发展方向。更重要的是服务型高等教育管理有利于遵循教育基本规律、回归大学本位等高等学校自治举措的施行。

【参考文献】

［1］张康之．公共管理伦理学［M］．北京:中国人民大学出版社，2009

［2］朱照定．论高等教育公共管理的基本矛盾［J］．江苏高教，2005，5

［3］朱中华．大众化背景下的高等教育理念创新［J］．教育教学月刊，2011，2:54～55

［4］薄建国，王嘉毅．高等学校去行政化:内部权力结构的重构［J］．现代教育管理，2012，5:21～25

［5］孙霄兵．我国高等学校办学自主权的发展及其运行［J］．中国高教研究，2014，9:9～15

［6］张轩．社会转型期我国教育管理伦理研究综述［J］．教育评论，2015，1:28～30

作者：芮雪