公共管理下自然保护地管理浅析

前言：本站为你精心整理了公共管理下自然保护地管理浅析范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。

摘要：江津区自然保护地管理存在诸多问题，自然保护地历史遗留的存量问题多，整改难度大，投入整改的人力物力财力多，整个管理系统略显疲态。文章从公共管理视角，将自然保护地作为一种特殊公共资源进行分析。针对江津区自然保护地管理存在的问题，文章提出内部整合和外部协同的路径，优化自然保护地范围、增强管理力量、理顺管理机制、完善生态补偿机制以及多元主体协同治理等举措，为破解江津区自然保护地管理困境和提升江津区自然保护地管理效能提供参考和借鉴。

关键词：公共管理；江津区；自然保护地；生态环境

引言

自然保护地作为一种稀缺的、高质量的生态空间，是人类生活必不可少的绿色基础设施，是生物多样性的物种储备库，更是子孙后代赖以生存的天然资源库。加强江津区自然保护地管理是践行生态文明思想的具体体现，是维护生物多样性的重要手段，是参与推动国家公园体制改革的重要路径。

1江津区自然保护地管理现状

江津区地处重庆西南，渝、贵、川三省交界处。江津区被《全国生态功能区（2015修编版）》列入大娄山区水源涵养与生物多样性保护重要区，现共有各类自然保护地11个，类型多，层级全。其中，国家级3个，市级5个，县级3个；自然保护区5个，森林公园4个，风景名胜区2个。11个自然保护地累加规划面积79956公顷，剔除相互重叠区域后，规划面积达54961公顷，占江津区陆域国土面积的17.86%。11个自然保护地涉及江津区22个镇（街）、3个国有林场；规划区内有原住民约9.14万人。江津区自然保护地管理工作以实施绿地和田园行动为抓手，大力开展生态修复。江津区自然保护地管理工作以政府投入、人工修复为主，未发生生态环境破坏事件，成效较好。

2江津区自然保护地管理存在的问题

2.1划定不够科学

一是各类自然保护地相互重叠。江津区11个自然保护地中有8个自然保护地不同程度存在相互重叠问题，重叠面积249.95平方公里，重叠率达29.45%。如四面山国家级风景名胜区基本覆盖了四面山市级自然保护区和江津湿地自然保护区在四面山林区内的全部核心区、缓冲区和部分实验区。二是自然保护地与其他规划交叉。由于自然保护区规划之初，过于追求大而全，没有充分考虑和预留发展空间，导致与其他专项规划交叉，发展受到极大制约。如四面山镇林海村、飞龙村、洪洞村、头道村和塘河镇滚子坪村等，几乎整村都位于自然保护区范围内，村民改善生产生活设施，修路、建房、架桥等都受到一定程度影响。三是自然保护地自身规划粗放。江津区大多自然保护地规划不同程度存在不科学不合理问题。由于规划时间久远、技术手段粗糙落后、论证审批不严谨，规划落地较难，可操作性较差。特别是长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区只有规划文本描述的“十年洪水线”范围，矢量图一直没有权威认定的统一版本。

2.2管理力量薄弱

一是管理机构多挂靠。江津区11个自然保护地均设立了管理机构。这些管理机构并未真正独立运作，大多挂靠在管理职能相近机构上，管理力量分散、局限，与总牵头部门职责边界也不够明晰，管理效能较低。如森林公园管理机构为所在地的林场，县级自然保护区管理机构设立在所在镇农业服务中心。二是管理人员多兼职。自然保护地管理机构的挂靠，相较自然保护地未设立之前，实质上就是给原有组织加任务、压担子。在未新增工作人员和经费情况下，现有人员素质、专业能力等十分有限，也是管理工作需要提升的短板。这离高效管理还有很长的路要走。三是管理技术多靠走。由于自然保护地设立的地区多为人烟稀少、远离尘嚣的偏远山区，受自然环境、历史条件影响，自然保护地内交通、电力、饮水等基础设施建设薄弱，加之现代化技术手段受经济因素影响未渗透到基层一线，客观上制约了自然保护地管理方式的便捷化发展。徒步成为管护森林类自然保护地主要方式，管理人员体力、精力付出较重。

2.3多头管理执法

江津区现有森林公园、风景名胜区和自然保护区3种自然保护地类型，均分别有对应法律法规作为管理、执法依据。总体来看，它们的法律定位比较低，最多是一个条例，因而违法成本也较低，执法管控力度较小；不同类型自然保护地分门别类归属不同部门管理。各部门根据自身职能在各自领域对资源及由资源产生的人类活动开展监管，对自然保护地内的违法行为分别执法，各自为政，平行发力，各人自扫门前雪，合力较小。对基层发现的自然保护地问题或上级督查交办的问题，基层镇政府和管理机构成为问题整改主战场，区级部门间由谁牵头相互“谦让”、推脱。

2.4原住民生产生活需要与自然保护地管理冲突

自然保护地在设立之前就有了群众的种植、养殖、捕捞等传统农牧渔业的生产生活。在脱贫攻坚背景下，自然保护地内，特别是自然保护区的缓冲区、核心区内，涉及危房改造、交通改善、饮水保障等关乎民生的扶贫项目审批落地上，与《自然保护区条例》中对缓冲区、核心区的管控要求矛盾，导致项目落地难。受经济利益驱使，原住民盲目、冲动新建、改建住房开办农家乐、客栈，导致超高超面积的违规建筑比比皆是。同时，原住民出行、饮水、排污、卫生等公共服务都亟需解决。而自然保护区内修建森林管护站、污水处理站、铺设管网，改善卫生站、学校等公益设施审批手续繁琐、费用较高、时间较长，对民生保障和生态环境保护都产生负面影响。因而，在自然保护地内统筹脱贫攻坚、民生改善与生态保护共赢的难度很大。加之，部分原住民自身保护意识欠缺，偶有采挖野生药材，破坏占用林地，猎捕野生动物等不法行为，不利于生物多样性保护。

3江津区自然保护地管理存在问题的原因

客观上，上层制度框架已搭建，但可操作的细则尚未完善。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》作为自然保护地管理的上层制度框架，为构建中国特色自然保护地管理体系迈出极具历史意义的重要一步。其中分级管理、差别化管控为江津区自然保护地管理明晰了方向。但推进自然资源资产确权登记、有序解决历史遗留问题、创新自然资源使用制度等举措缺乏可操作性的实施细则和方案，也缺乏有效管理的科学标准，基层在执行上仍旧迷雾重重、踌躇不定。主观上，基层做好自然保护地山水文章的动力不足。2020年江津区三次产业结构比为9.9:57.2:32.9，经济发展主要以工业为主。这与自然保护地经济产出的有限性相矛盾。由于自然保护地的管控要求，除第一产业和部分第三产业有发展可能性外，对第二产业来说几乎都是禁区。因而，基层在自然保护地管理上的资金和人力投入不够慷慨，把山水文章做出名堂的经济动力不足。面对行政体制内追责利剑高悬的政治压力，基层怕出错怕追责思想严重，主动管理、创新管理的政治动机缺乏，在解决自然保护地问题时决策犹豫、迟缓，管理效能不佳。

4破解江津区自然保护地管理存在问题的对策

自然保护地管理需要统筹兼顾各方利益，以实现整体状态持续向好。解决江津区自然保护地管理存在问题需要理顺人与自然关系以及资源利用与生态保护的关系。这需要实施内部行政管理力量整合和外部其他社会力量协同的路径。对内，不断弥补自身缺陷，补齐短板；对外，借助各种力量化解矛盾，以改革的方式不断推进自然保护地管理向治理迈进。

4.1优化自然保护地范围

开展自然保护地生物多样性评估，重新调整自然保护地及功能区边界，使自然保护地真正拥有高强度保护价值。遵照“面积不减少、强度不降低、性质不改变”总体方向，优化设置自然保护区、自然公园“两张名片”，全面化解自然保护地重叠问题，分解“大而全”自然保护地，重新设置特色自然公园，科学划定自然保护地区域，实行分级管控，把该保护的区域严格按照法律法规保护起来，同时为地方发展和民生需要留下必要空间，统筹协调保护与发展的关系。将失去保护价值的区域移除保护地范围或降低保护强度。加强与国土、旅游、扶贫、交通、水利、通讯、电力等其他专项规划衔接，优化功能区划。

4.2增强管理力量

一是加大经费投入。加大自然保护区日常管理、机构正常运行、基础设施建设等保障性经费投入，以解决管理人员少，管理设施、装备落后，科研、监测等活动无力开展问题。优化和整合相关财政资金，逐步将自然保护地建设和管理运行经费纳入财政预算，积极争取上级财政转移支付力度并向重点保护地倾斜，形成稳定的财政投入机制[1]。二是开展管理机构规范化建设。硬件设施上，以森林类自然保护地为例，把管护站（点）、防火检查哨卡作为管理的基本依托，建设步行道、硬化摩托车道，设立界碑、界桩、指示牌等，建设自然保护地高空云台监测及卡口视频监测，力争通过技术力量基本实现天地一体化监管。软件力量上，引进专业人才，培养一支既有专业技术又有综合管理素质的人才队伍，注入科研力量，创新自然保护地管理方式，提升管理效能。三是加大自然保护地宣传力度。根据自然保护区功能区划分，在人类活动较频繁的管理站、重要道路结合点，搭建宣传载体，设置电子显示屏、宣传广播系统、指示性标牌、环境宣传牌等各类标识标语。通过院坝会、赶集等形式多样的宣传活动，向保护区原住民、游客发放印有自然保护区知识的宣传小礼品及宣传单，提升群众自觉保护生态环境意识。

4.3理顺管理机制

林业部门作为自然保护地的主管部门，承担自然保护地的准入、建设、监管等职责。在自然保护地所在的镇（街）设管理机构，同时接受镇（街）的行政指导和林业部门业务指导，开展一线自然保护地管理工作，如巡查、建设和管护界桩、标牌、道路、哨卡、瞭望台等基础设施。生态环境部门则对主管部门和管理机构的管理工作进行监督管理，通过适度的奖惩机制促进管理效能提升，为守护自然保护地再加上一道防线。要将自然保护地管理权具体化，做到具体资源具体负责，权责明晰，减少搭便车现象[2]。主管部门要将管理的行政权力进行委托，下沉前移，赋予基层管理机构以审批权、执法权，以特许经营审批方式对符合主体功能定位、手续完善的国有自然资源资产利用项目准予使用许可，与企业签订保护协议，确保资源安全[3]；对不符合自然保护地管控要求的项目一律不予准入，对不落实生态保护措施、不履行生态补偿义务及破坏自然资源的行为进行严肃查处。

4.4完善生态补偿与多元治理机制

根据“卡尔多-希克斯改进”，建立科学合理生态补偿机制，推进自然保护地内各类自然资源资产确权登记，界定资产产权主体，划清资产所有权、使用权边界，明确资产种类、面积和权属性质[4]。实行经济利益、生态利益得利方向受损方实施生态补偿，深化林业产权制度“三转”改革，加大自然保护地生态补偿政策创新力度，建立开发地区与生态保护地区的横向补偿关系，一定程度上缓解生态补偿过度依赖行政体制问题，推动自然保护地建设持续性投入。参照“公共池塘资源”理论，利用自然保护地原始村落淳朴人文生态和良好自然生态，在周边或一般控制区内开展旅游、教育、疗养、娱乐等形式的产业为当地创造经济收益。进一步调动科研机构、企业、社会组织、公众在自然保护地管理中的深度参与。充分发挥科研机构专业优势，开展本地调查、基础研究、新技术应用、评估监测等；充分发挥企业在投资、经营、技术研发等方面经济优势；充分发挥社会组织在调动社会力量、开展宣传教育等方面群众优势；充分发挥公众在推动志愿服务、管理创新等方面个体优势[5]；让专业的人做专业的事，才能真正解决江津区自然保护地存在的问题，才能提升江津区自然保护地管理效能。

5结语

我国自然保护地存在重叠设置、多头管理、边界不清、保护与发展矛盾突出的问题已在国家层面得到高度重视。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的印发，为解决自然保护地管理的普遍问题做出了科学的制度安排。江津区自然保护地管理在国家公园体制改革总任务的统筹下，坚持资源有价、科学利用、统筹兼顾的原则和内部整合、外部协同的路径，采取优化自然保护地范围、增强管理力量、理顺管理机制、完善生态补偿与多元主体协同治理机制等措施，将有效解决自然保护地存在的问题，提高管理效能，实现自然保护地生态保护与经济发展的双赢。

参考文献

[1]冯超,吴会平.湖南省自然保护地体系建设[J].林业调查规划,2019,44(05):66-70+76.

[2]侯灵艺.公共资源管理的困境———由奥斯特罗姆“搭便车”理论所引起的思考[J].长春大学学报,2008(01):26-29.

[3]邱胜荣,唐小平.中国自然保护区历史遗留问题成因及其疏解途径研究[J].世界林业研究,2020,33(04):94-98.

[4]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[EB/OL].(2019-06-19).

[5]杨锐,曹越.“再野化”:山水林田湖草生态保护修复的新思路[J].生态学报,2019,39(23):8763-8770.

作者:徐飞 单位:重庆市江津区生态环境监测站