公共管理下绩效审计现状探析

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伴随新公共管理理论的发展，政府绩效审计已经替代传统合规性审计成为评价政府或企事业单位的运营的经济性、效率性和效果性的鉴证与监督，其目的是提高各部门运营效率。由于我国政府绩效审计起步较晚，各方面发展尚不成熟。本文旨在探讨现阶段我国政府在开展绩效审计过程中所显现出的问题，加以分析并尝试提供相应解决对策。随着新公共管理理论的发展，政府绩效审计在全世界范围内得到广泛的推广和应用。伴随着我国经济社会的高速发展和政府职能向服务型转变，人民群众的“主人翁”意识逐渐增强。各级政府管理和使用公共资源、资金的效益性逐渐被社会各界所关注。真实性、合规性审计已无法满足社会公众对政府使用公共资源、提供的公共服务的信息需求。因此，绩效审计越来越受到社会各级的关注，也必然走向历史的舞台。

一、浅析新公共管理理论和政府绩效审计

（一）新公共管理理论。新公共管理理论以经济学作为基础，提出了政府应该借鉴企业成功的管理手段、将公众视为顾客等新理念。一者，新公共管理理论以公众对公共服务或产品的需求和意见作为指导，强调以公民至上的价值理念，积极推进传统的管理型政府向服务型政府转变。二者，新公共管理理论将市场竞争机制引入政府行政管理中，一定程度上能够改变公共服务彻底垄断的现状，尽可能的让更多社会组织参与到政府的管理活动中，切实提高了政府工作效率。新公共管理理论为我国政府体制改革提供了新的思路，切实促进政府职能由管理转向服务。这与我国全面深化政府体制改革，建设廉洁高效的服务型政府的目标基本一致。

（二）政府绩效审计。政府绩效审计是指独立的审计机关依照相关法律法规或地方性审计准则，采用特定的审计方法根据相关审计要求或审计流程，站在客观的立场对政府各部门的管理行为和公共资源使用情况的经济性、效率性和效果性进行监督、鉴证和评价，并出具建设性的审计意见。其目的是促进经济社会全面、协调、高效、持续的发展。政府绩效审计的产生源于政府公共支出的不断膨胀和国家经济资源有效的矛盾。作为较高层次的政府审计活动类型之一，其特点表现在以下几方面。一是审计范围具有广泛性。政府绩效审计本质是财政财务收支审计的外延审计。这就意味着绩效审计涉及的部门、行业之广。二是审计标准具有复杂性。其审计范围的广泛性就决定了绩效审计的标准也必须是多元的、复杂的。因其行业、部门涉及广泛，使用同一标准评价客体的管理服务活动不科学；再者从审计结构上看，经济效益指标可以运用定量分析，社会效益指标断言用定性或定量分析不客观；三是审计主体具有权威性。审计主体开展绩效审计必须满足以下条件，审计主体必须具有较高地位或权威，并且审计人员的职业素养是值得信赖的。否则开展绩效审计毫无意义。四是审计结论具有建设性。绩效审计的直接目标是反映审计客体的管理活动是否经济有效，因此在提出审计意见时必须以陈述意见为主。五是审计风险较大、成本较高。以上特性必将增加审计风险。如果审计人员的权威性较差，发表的绩效审计的建设性意见被采用，影响的可能是一个区域，甚至是国家的宏观政策。

（三）新公共管理理论对政府绩效审计产生的影响。新公共管理理论和政府绩效审计是理论和方法论的有机结合。前者提出了理论基础，而后者是维护和提高政府绩效审计水平的强有力工具。二者目标都是提高和改善政府管理能力，促进政府受托责任更加有效的履行。新公共管理理论主要在政治环境和社会环境两个方面推动了政府绩效审计的发展。具体的来说，新公共管理理论的提出打破了政府提供公共服务的垄断性，由传统的管理型政府向服务型政府转变，这为政府绩效审计的发展和应用提供了良好的政治环境；在新公共管理理论指导下，公众和社会组织广泛关注和参与政府管理活动成为常态，这进一步为政府绩效审计工作营造了良好的社会环境，这又是促进政府绩效审计的发展和应用的有利因素。

二、从新公共管理视角出发，剖析

现阶段我国政府绩效审计存在的问题我国政府绩效审计起步较晚，直至2008年，审计署将全面推进绩效审计作为五年内的发展目标和计划，各地方政府才相继开展部分绩效审计业务。这也必然导致我国政府绩效审计的发展不全面、不充分的特点。，也存在诸多制约政府绩效审计发展的因素。

（一）“双重领导”模式下，制约了审计工作的独立性。独立性是审计业务的灵魂。丧失独立性，那么开展审计工作将毫无意义。政府绩效审计作为高层次的审计活动也必然要求了更高的独立性。而我国政府审计体制属于行政型审计，较西方国家的独立型审计、司法型审计和立法型审计相比显得独立性较弱。我国最高审计机关国家审计署属于国务院下辖部门，其审计活动受国务院影响，审计经费主要来源于国务院财政拨款；审计署领导、部分审计人员也直接由国务院直接任免，其审计活动的独立性难免受到影响。各省（自治区）、市（自治州）、县（区、自治县）的审计机关不但要接受同级政府领导，还要接受上级审计机关指导和监督。在这种“双重领导”模式下开展审计工作，受到的压力也是不言而喻的。极大程度上影响了审计主体的独立性和客观性。

（二）法律法规不健全，缺乏相关制度规范。现行的《中华人民共和国审计法》1994年颁布，1995年实施，2006年对其内容进行修订。其内容旨在宏观性指导审计机关开展工作。截止目前，尚未颁布和出台有关具体指导绩效审计工作的法律和准则。新时代背景下，我国经济工作从高速发展转向高质量发展，这无疑是要求审计工作要更加深入，无法无则可以依无疑使加剧了审计工作的难度，这可能导致绩效审计工作难以深入贯彻，政府工作得不到有效、有力度的评价，进而影响了绩效审计的效果，甚至出现违法乱纪行为。

（三）对政府绩效审计的意识缺位。审计客体对政府绩效审计一时的缺失主要表现在以下两个方面。一是绩效审计内容偏向性强。依照现行《审计法》规定，绩效审计更多偏向审查被审政府部门的财政财务预算收支的真实性和合法性，对其效益的审查和评价远远不足。二是被审单位对绩效审计不重视。在“官本位”思想尚未彻底摒弃的今日，部分被审单位对履行公共受托责任是难以做到高效、公开、透明，更不愿对本单位履行受托责任的实际情况如实披露，这就导致了审计人员在获取充分审计证据的难度加大，不能全面客观的反映被审单位的履职尽责情况。三是审计主体与审计客体对绩效审计的认识存在矛盾。审计主体认为审计工作应依法对审计客体的管理活动的经济性、效率性和效果性进行评价，而审计客体认为绩效审计仅依法对我部门的管理活动的真实性和合法性进行审查、评价足以。

（四）政府绩效审计的评价标准不完善。我国现阶段政府绩效审计还处在审查财政财务信息的真实性和合法性阶段，对非财务信息指标没有给予足够的重视。究其原因无外乎是我国现阶段绩效审计的评价标准尚不系统、不全面。即使存在部分审计机构对非财务指标进行评价，也存在对指标设计不科学，评价标准不合理等问题。只有明确具体、科学合理的评价体系，才能对被审单位的管理活动进行客观有效的评价。因此，构建一套完整的、科学的政府绩效评价体系已成为制约政府绩效审计发展的瓶颈问题。

（五）审计队伍建设有待进一步加强。当前，我国现有审计队伍不足以满足现阶段政府绩效审计工作的需求。首先，审计人员的知识结构不再满足需求。绩效审计内容和范围的广泛性要求了审计人员知识结构的复合型。我国审计人员多为会计和审计专业毕业，且精通实务操作，对计算机、法律和公共管理等专业只是简单涉猎，尚不能到达开展绩效审计的业务的基本要求。其次，审计人员的专业技能也不再满足需求。我国政府审计人员使用的审计方法比较落后，现阶段依旧采用传统审计方法，工作低效且滞后。

三、从新公共管理视角出发，对我国政府绩效审计的发展的几点建议

上述我国政府绩效审计独立性不强、法律法规不健全、评价标准不完善等问题的确制约着我国政府绩效审计的发展。新时代对政府绩效审计工作提出了新的要求。要充分发挥政府绩效审计的作用，就要大胆改革创新，充分吸收借鉴先进的绩效审计方法和经验。

（一）积极探索政府审计体制改革，增强政府绩效审计独立性。在行政型审计模式下，以各级审计机关为主体开展的政府绩效审计的鲜明特点是对政府负责，其审计活动受政府影响、审计经费来源于政府、审计人员多又政府直接任命、审计机关与被审计单位共同隶属于同一级政府领导，可间接理解为二者具有共同目标和利益，这就很难有效的保证在形式上和实质上的独立性，进而失去绩效审计的意义。为此，一是要积极探进审计体制改革。提高审计效率，增强审计机关独立性，促进我国政府绩效审计从监督评价机制向激励制约机制转变；二是要构建绩效审计预算体系。从财政方面保证绩效审计工作顺利落实，从而提高绩效审计工作的独立性。

（二）健全政府绩效审计法律法规体系。健全完整的绩效审计法律体系，使得绩效审计工作有法可依，促进绩效审计工作向规范性发展，进一步提高绩效审计结论的权威性和绩效审计工作的社会公信力。一是要尽快要树立政府绩效审计的地位，制定政府绩效审计的相关准则，明确政府绩效审计的审计目标、工作范围、工作内容、审计方法、审计责任及其风险等内容；二是要制定政府绩效审计人员的执业规范，明确政府绩效审计人员的审计责任，从根源把控政府绩效审计质量，降低审计风险，提高政府绩效审计结果的权威性；三是要健全政府绩效审计问责方面的法律法规和规范制度，明确、规范审计问责范围、问责方式和对问责结果的跟踪，解决政府绩效审计问责过程的“缺位”和“越位”问题，促使审计问责制度进一步规范。

（三）全面提升政府绩效审计意识。在新公共管理理论指导下，政府的角色从“管理者”转向“服务者”，树立责任型政府的形象，这就意味着要普及政府绩效审计工作。一方面要渗透政府绩效审计理念，找准政府绩效审计定位。审计人员首先要充分的认识和了解绩效审计工作，破除传统观念的束缚，从根本上提高人们对政府绩效审计的重视程度。；审计人员要主动引导被审单位正确认识绩效审计的内涵及其意义，努力消除与被审单位的信息差，帮助其。另一方面，要全面加强政府监督和社会舆论监督。绩效审计人员必须提高思想认识，树立绩效审计观念，首先要从思想上重视绩效审计工作，充分把握开展绩效审计的重要意义，自觉在工作和实践中坚持和发展绩效审计思想。同时，要加强政府绩效审计工作的宣传力度。善于使用互联网与新媒介，及时公开近期绩效审计工作计划，让媒体和社会公众深入了解政府绩效审计工作的深渊意义以及开展政府绩效审计工作的必要性，增强社会公众的主人翁意识，进而更好的实施社会舆论监督权力，反推绩效审计工作向正确的方向发展，且为政府绩效审计的发展提供良好的社会环境。

（四）着力完善政府绩效审计评价体系。科学有效的政府绩效绩效审计评价体系是政府绩效审计工作能否达到良好效果的关键之一。当前我国政府绩效审计评价指标不系统不全面促使政府绩效审计评价指标的建设显得格外重要。一是要把握评价指标体系的全面性原则。政府绩效审计的工作范围、涉及行业的广泛性原则要求了评价指标体系必须是全面性的，设计出的指标也必然要准确反映各级政府及其部门提供公共服务所使用的公共资源的经济性、效率性和效果性；二是要把握评价指标体系的可操作性。政府绩效审计评价指标的完善要在科学性和合理性之上充分考虑评价指标在具体工作中的可操作性，在借鉴他国评价指标体系时充分考虑我国国情；三是要把握成本效益原则。评价指标的设计在充分考虑科学性和合理性后要充分考虑审计成本和审计效益。

（五）全面加强审计队伍建设。加强审计队伍建设，提高依法审计能力，是新形势下审计工作发展的需要。政府绩效审计事业的快速发展对审计人员的思想素质和业务素质都提出了更高要求，加强审计人才队伍建设是审计机关重要而紧迫的任务。一是要加大人才引进力度，优化人员配置。通过社会招考、人才引进、择优选调等方式，储备一批高学历、高素质的优秀人才，专业覆盖财务、计算机、工程、文秘等，增强审计工作力量。优化审计部门处室人员配置，形成“老、中、青”人员结构，利用老同志带新同志的传帮带方式，不断提升审计人员水平；二要加大专业绩效审计培训力度。通过业务知识培训、计算机技能培训、网络培训、专家授课等方式，加强审计人员业务学习及交流，促进干部全面发展。选择有潜力的年轻审计人员，进行定向综合培养，解决“复合型”人才缺乏问题，从而打造高端政府绩效审计人才。三要营造良好审计人才发展环境。坚持开展思想教育活动，引导审计人员树立正确的政绩观，利益观和群众观。要意识到工作不仅仅是谋生的手段，更是个人获得幸福、实现自我价值的重要途径，只有做到干一行爱一行、开拓创新，审计人员才能满足工作的需要，增强年轻审计干部的职业认同感和归属感，承担起国家审计应当履行的社会责任。

作者:闫坤 单位:兰州财经大学