工商管理经济体制改革
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摘要：工商行政管理体制是整个社会主义市场经济体制改革中的一个重要组成部分,而工商行政管理中经济体制的改革及其完善,是当前进一步全面完善我国社会主义市场经济体制的重要内容。作为政府对市场微观管理职能的重要体现,我国工商行政管理体制改革伴随着市场经济的改革发展和政府职能的转变,已经取得了很大成就,但与进一步完善我国市场经济体制的改革要求相比尚存在许多不足。笔者在分析我国工商行政管理经济体制改革问题的基础上，初步讨论了完善我国工商行政管理中经济体制改革的思路与对策。
关键词：完善；工商行政管理；经济体制；改革
当前，世界经济一体化趋势日益加深，全球化深入发展，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。国务院也明确了加快政府职能转变，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的目标任务。这些都对工商行政管理体制改革工作提出了新的更高要求，而准确把握当前形势，充分认识规范市场主体、规范自身行为对促进经济社会发展的具有重要意义。
改革开放以来，我国实行了以市场化为基本取向的经济体制改革，工商行政管理体制变迁也深刻体现了由计划到市场的变革和转轨，并成为整个经济体制和行政管理体制改革的缩影。如今，改革开放二十多年来，工商行政管理体制发生了巨大的变化，总体上呈现出与整体经济体制由计划到市场转轨相适应的基本取向，也推动着整个市场经济体制改革的步伐。
一、我国工商行政管理中经济体制概述
工商行政管理中经济体制是指政府为了维护市场秩序，运用法律和行政的手段，对市场经营主体及其市场竞争行为进行监督管理的运行方式和规则体系。工商行政管理体制的改革与完善，实质上是整个社会主义市场经济体制改革中的一个重要组成部分，是在体制转轨背景和面向社会主义市场化取向改革下正确处理政府与市场关系特别是政府对市场微观管理职能的重要内容。
在本文中对工商行政管理体制的概念界定与许多工商行政管理学教科书中的定义是有所不同的。在专门的工商行政管理书籍上，有些涉及到了工商行政管理体制的专题，但他们只将工商行政管理体制及其改革限定在工商行政管理组织体系和上下级条块管理的机构设置等方面上。如王正卫认为，“工商行政管理体制，是指工商行政管理机关的领导体制，也就是各级工商行政管理机关隶属于谁领导的组织形式和管理制度的总称”①；许光建认为，“工商行政管理体制，是指工商行政管理机关的组织结构形式和工作制度。其核心是机构设置、上下级权责划分和领导体制”②。如果仅从工商行政管理组织机构设置和条块之间权限划分上去界定工商行政管理体制的内涵未免失于狭隘，使之单纯成为工商部门行政内部组织的事，而不能反映出工商行政管理部门作为政府规制监管市场的本质特征及其职能。事实上，所谓工商行政管理体制本身是市场经济体制的重要组成部分，也是政府体制的重要组成部分。在笔者看来，应从整体体制改革的重要组成部分来认识工商行政管理体制，因此在本文中笔者坚持自己的定义与内涵。
作为政府对市场的监督管理的运行方式和规则体系，工商行政管理中的经济体制显然具有丰富的内涵和广泛的范围，包括了政府工商行政职能中对市场主体进出秩序、市场竞争秩序和市场交易秩序等方面的运行方式和规则体系。工商行政管理体制的改革与完善作为市场经济整体体制改革中的一个重要组成部分，毕竟需要具体化体现为部门管理中的具体制度的改革和完善上。因此工商行政管理体制及其改革实际上是多方面具体机制及其改革的集合。从不同角度看可能有不同的分类，但从市场秩序和日常监管活动看，其中市场进入机制、市场退出机制、市场竞争中反不正当竞争机制则是工商行政管理体制各具体机制的重点，也是本论文拟详细论述的内容。本章拟从工商行政管理运行方式和规则体系一般层面阐述工商行政管理中经济体制及其改革。
二、我国工商行政管理经济体制改革的问题分析
迄今为止，我国市场经济体制改革己经取得了很大成就，市场在资源配置中的基础地位已经初步确立，但市场经济改革发展远未完善，转轨过程中的种种矛盾问题仍很突出。我国工商行政管理体制作为市场经济体制改革的一部分，也远未完善。近年来，在市场化进程过程中，随着经济全球化和信息化时代的来临，也对工商行政管理体制改革提出许多新的要求，与之相对照，我国工商行政管理体制及其改革发展仍存在许多问题，主要表现在:
(一)政府职能转变不到位造成竞争秩序混乱
工商行政管理作为政府对市场的规制和监管，职责在于培育发展统一市场体系、维护公平竞争，即作为市场竞争和交易的“裁判员”角色。在体制转轨背景下，由于长期以来工商部门是培育市场和推动市场发展的力量，工商部门不仅是市场管理的主体之一，也是市场培育和建设的主体之一，这符合我国特殊国情，这种体制推动了和加速了市场建设，维护了市场秩序，促进了市场体系的建立，但随着市场经济体制的建立，现行市场管理体制的弊端日益突出。主要表现在:1、工商部门管理市场行为错位。在转轨过程中工商既是市场体系的培育者，又是市场管理者，还间或参与市场经营，工商部门三种行为纠缠在一起，必然导致市场管理行为方式的错位。由于从部门利益出发，一定程度上促进了地方保护主义而造成了资源和市场的分割，资源配置不合理，造成了行业垄断，这些都人为制造着垄断和不公平竞争。2、由于参与培育市场，也给不正之风，权钱交易留下空隙，一些政府官员腐败，官商勾结。3、职能转换滞后，许多不该管的又不放手，许多该管的又没管，工商部门间接管理手段薄弱，市场管理方面反而倒退，精力为主放在集贸市场经营上，部门基层建设严重滞后，管理制度出现混乱，不得不依赖专营，限价等行政手段来被动管理。以上问题使得市场竞争秩序紊乱，政府行为、部门行为乃至官员个人行为不规范的背后是市场经济体制改革乃至政治体制改革的深层问题，也影响了工商行政管理体制改革的深入。
(二)在市场准入机制上仍存在众多体制和人为障碍
从市场准入上看，尽管从国家大政策上看，一直强调不同经济成分一视同仁、平等对待，但在现实中市场准入仍存在不少障碍。近几年来在一些基础设施领域对民营企业虽有所放松但障碍也尚未完全破除，同时对一些获利机会多的行业则一直是壁垒森严的。由此使得一方面发展社会主义市场经济要求多种市场主体进入市场，另一方面，不少要进入市场的主体的条件及其行为又不符合要求。
(三)工商行政管理法制不健全、执法环境较差
工商行政管理现行法律体系主要以《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》为主，加以《公司法》、《合同法》、《商标法》等为执法依据。但现存的问题仍很突出，主要有:1、尽管涉及工商行政管理的法律法规多达几十部，但至今没有一部作为“组织法”的《市场监督管理法》或作为主体法的《工商行政管理法》来对工商部门进行法律上的定位，由此对工商行政执法的权威性和管理职能的发挥带来影响。2、不能适应新兴市场的变化。如《经济人法》、《期货市场法》、《反暴利法》等尚未付诸，而维护公平竞争市场秩序的《反垄断法》也是空白而只能通过《反不正当竞争法》来辅助调节。3、一些法规明显落后于改革实践。如，《投机倒把行政处罚暂行条例》、《城乡集贸市场管理办法》等都带有明显的计划经济色彩，而《个体工商户暂行条例》、《私营企业暂行条例》等法律规定“暂行”了十几年，如今还在“暂行”。
同时还存在的问题是，工商行政管理的行政执法环境较差。如当前一个突出难点是，一些地方政府法制部门与工商部门争复议管辖权，随意撤销工商行政部门行政处罚案件的复议行为的事件时时发生，加上现有某些法规并不够明确具体，由此严重削弱了工商行政管理的执法力度，使得执法难严。
(四)工商行政管理职能被分割，权威性不足
工商行政管理部门尽管是作为国家综合性经济监管和行政执法机构，负有对各类市场主体、市场客体、市场行为和秩序的全面性规制或监管职责。但在此之外也存在众多的负有专业性监管职能的监管和执法部门，如物价、质检、卫生、商检等部门。各机构间在监督和行政执法上权限不清、职责交叉，如在产品质量和计量上工商部门和技术监督部门之间、在商品价格上工商部门和物价部门之间按现行规定都有监督权但并在法规上未能明确划分职能范围。由于多头监管的存在造成了部门间各自为政，各自部门规章和监管标准之间无法协调统一，由此严重影响了监管效果。目前的乱象反映出工商行政管理职能被分割的问题，在建立统一大市场下，需要有统一的市场监管和行政执法体系。
在工商行政领导体制上，1999年以前实行的是“块块为主、条块结合”的分级管理，由此造成地方政府出于地方利益干预工商执法的普遍现象。1999年以后，尽管实行了“省以下工商行政管理机关垂直管理”的体制，为建立统一、开放、竞争、有序大市场迈出重要一步，但这一体制目前运转尚不完善，特别是在其他规制部门如物价、质检、卫生、环保等还是块块管理的情况下，很多矛盾和摩擦仍然存在。
(五)工商行政管理现行监管体制难以适应经济全球化、信息化的挑战
随着经济全球化进程加快和我国加入WTO，在充分利用和协调国内国际两个市场背景下，工商行政管理难度加大并呈现出难以适应经济全球化的体制特征。监管领域由个体、私营企业拓展为全体市场主体，尤其包括大量外资企业;监管对象由原先擅长的集贸市场、商品流通市场扩大为与国际市场接轨并成为国际市场的重要组成部分的大市场;市场监管的内容也变得更加复杂，使得原有的工商行政管理体制受到很大冲击。我国加入WTO后要按国际惯例行事因而也要求工商行政管理体制监管从内容和手段上都要积极向国际通行规则靠拢，由此带来种种矛盾。如在市场准入方面，WTO要求对外资企业实行国民待遇原则，但是如何做到既不违反规则，又能保护“民族产业”和维护国家安全，这就对把握市场准入原则提出了更高要求。再如，在竞争行为监管方面，加入WTO之后，由于国内与国际两个市场的接轨使得竞争将呈现国际化趋势，竞争手段千变万化，如何把握正当竞争与非正当竞争的界限等等。同时在监管体制上我们还面临信息化浪潮的冲击。特别是互联网的飞速发展和运用极大地改变了传统的交易方式和管理模式，以电子商务为主要形式的网络经济己成为经济全球化背景下最为活跃的形式。在电子商务将成为未来社会的一种主要交易方式情况下如何确认网上经营者的身份，如何有效认定其交易合法性，以及怎样对其进行监管以保证交易公平性，都构成了市场监管及其体制改革的新课题。
与此相对照的是，目前工商行政管理体系内市场监管人员素质偏低，能熟悉WTO规则，掌握市场经济运行规律又通晓计算机信息操作的人才匿乏，特别对网络经济环境下的电子监管还难以适应。市场监管方法手段单一，在传统体制下所形成的监管方式主要通过领导的个人素质、经验和能力的管理方式;以罚款、吊销执照和开展各种专项整治行动等为主要手段单一的监管模式仍然普遍存在，这些都显示了目前工商行政管理体制改革的相对滞后性，难以适应经济全球化、信息化背景下新的挑战和要求。
三、市场经济机制环境下完善体制改革的思路与对策
3.1进一步完善我国工高行政管理经济体制的基本思路
党的十六届三中全会和四中全会通过的两个《决定》，不仅包含着肯定工商行政管理在社会主义市场经济中不可或缺的重要性的思想，对以市场监管和行政执法为主要职能的工商行政管理部门进一步完善监管、转变职能提出了如下方向和要求:
(一)切实转变政府及其工商行政管理职能
三中全会《决定》提出要进一步“完善政府社会管理和公共服务职能”，特别是要“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。这段话明确了市场经济条件下政府与市场的基本关系。在处理市场和政府的关系上我国面临着两个特殊性:一方面要充分发挥市场在整个社会经济生活中配置资源的基础性作用，因此要继续排除计划体制下形成的管理思维和管理方式，减少行政干预;但另一方面，市场机制的先天不足和内在缺陷以及中国社会经济发展不平衡的现状，需要政府在培育市场等方面承担责任因而又要求强化规制。既要强化监管又要改善监管，既要强调监督又要强调服务，其中关键之处就在于政府职能的转变。前已述及，当前市场竞争秩序较乱的重要症
结在于政府职能转变不到位、政府行为不规范而表现出来的政企难分、地区分割、部门垄断、官商勾结等，这既是市场机制不完善同时也是工商行政监管职能无法有效发挥作用的根本点。为此应“继续改革行政管理体制。加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，使得各级政府各个政府部门摆脱部门利益和局部利益乃至个人利益，“按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制”。这就指出了政府行政管理体制改革的方向，又对工商行政管理部门提出了要求。
(二)进一步破除体制障碍，规范市场准入体制
所谓体制性障碍，就是与大力发展非公有制经济、促进平等竞争市场秩序不相适应的环节。应当明确“个体、私营等非公有制经济是促进我国生产力发展的重要力量”②。因此要对非公有制经济给予大力发展并积极引导。结合三中全会《决定》提出的“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”的要求，从而在一视同仁地提供公共服务、一视同仁地进行市场监管基础上构造出平等竞争的市场环境。“对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制，对自然垄断业务要进行有效监管”。这些都为工商行政管理部门加快准入体制改革，在登一记管理基础上完善政策、信息等方面的服务，从而起到破除垄断、培育市场又完善监管的目标。具体来看，要规范市场主体资格，改进年检验照和登记管理工作，积极进行市场外指导、服务，帮助基本符合条件的主体达到进入市场的条件。对个体私营经济实行“四不限”，即不限发展比例、发展速度、经营方式、经营规模，以有效培育市场。
(三)进一步改革和完善监管体系和监管方式方面的体制改革
三中全会《决定》要求“完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系”。对行政执法也有明确要求，“要推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责”。因此要完善多元化监管体系，并从过去主要依靠行政执法向行政机关执法、企业自律、社会监督制约相互协调运作转变。在行政执法中以依法行政为重点并接受外部监督，如通过进一步完善目前的12315群众申报投诉通道等，增强行政执法和市场监管的法治性。在监管方式上，以企业进入的监管为例，要求“国家主要通过规划和政策指导、信息以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设”。因此对工商在规范市场准入的管理方式上有所转变，在市场准入监管规则上从局限于国内习惯的监管方式转变到符合市场经济一般规律国际通用的监管方式上来。
(四)完善工商法制体系，理顺部门关系，严格依法行政
三中全会《决定》提出“要着眼于确立制度、规范权责、保障权益，加强经济立法。完善市场交易法律制度，保障合同自由和交易安全，维护公平竞争”。目前就工商行政管理体制完善发挥而言，急需加快《反垄断法》立法和《反不正当竞争法》修改完善进程，同时正对新兴市场和新兴交易方式出台或修改相关法规。在当前部门监管职能分立尚难以统一的情况下，更应通过立法及法规调整来同一协调，进一步明确工商行政管理部门和物价、质检、卫生、技术监督等部门的执法职能范围。
(五)在市场化改革进程中积极适应经济全球化、信息化的挑战
工商行政管理体制改革作为市场化改革中的一部分，面临着经济全球化、信息化背景下新的挑战。事实上，经济全球化、信息化与市场化是息息相关的。三中全会《决定》首次提出了“五个统筹”的战略思想，其中一个就是“统筹国内发展和对外开放的要求”。这实际上是要求在加入WTO和经济全球化大背景下充分利用国内和国际两个市场、两种资源。而信息化根本上是市场信息的传播方式的革命，由此产生了网络经济这样新的交易方式，因而信息化根本上也是资源配置市场化的新形式。因此，工商行政管理体制“按照市场经济和世贸组织规则的要求，加快内外贸一体化进程。形成稳定、透明的涉外经济管理体制，创造公平和可预见的法制环境，确保各类企业在对外经济贸易活动中的自主权和平等地位。依法管理
涉外经济活动，强化服务和监管职能”，以此积极适应加入WTO后的通行规则和国际惯例，并“善于运用国际通行规则发展和保护自己”。在信息化和电子商务迅猛发展的背景下，工商行政管理部门一方面要靠体制改革来提高队伍素质，多层次、多渠道、大规模地开展人才培训;另一方面要通过加快电子版的营业执照管理、健全网站备案登记制度、建立网上工作平台及网络投诉调解系统，推动网络经济行政法规的充实等方面建设，将日常对经营主体的信用监管与网络监管相结合，从而维护网络经济时代下的市场秩序。
工商行政管理体制作为政府维护市场秩序的运行方式和规则体系，实际上是多方面具体机制的集合。从市场秩序和日常监管活动看，市场进入机制、市场退出机制、市场竞争中反不正当竞争机制则是工商行政管理体制各具体机制中的重点，而其中市场准入机制则是最首要的环节，因为市场主体资格不具备、行为不规范，往往是市场秩序混乱的源头。市场主体资格的确认，就是通过工商行政管理部门的注册登记工作实现的，因而作为市场的入口关，市场准入机制的改革及其完善是工商行政管理体制改革最为关键的内容。随着行政管理改革的深入和适应加入WTO后的要求，我国原有的企业登记管理体制正发生着巨大的变革。
3.2市场准入机制及完善对策分析
一方面需要进一步深化体制改革、转变政府职能和借鉴国际惯例，为各类市场主体进入市场提供便捷高效的服务，另一方面就要注重在弱化审批制管理后，强化和有效改善市场主体的准入制度，积极稳妥处理转轨中出现的体制摩擦和新问题。以此出发，结合国家工商行政管理总局提出的企业登一记管理制度“六个转变”的总体精神，笔者提出完善我国市场准入机制的如下对策建议:
(一)观念更新:完善市场准入机制的重要前提
“规范主体，监管市场”是工商行政管理的重要职能。转变政府职能在市场准入机制上的直接体现就是要深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。首先取决于观念上的更新。目前在市场准入机制上的与市场化和全球化发展不相适应的种种问题和症结的解决离开观念的更新是无法克服的，只有在观念更新下摆正政府角色和完善政府服务功能才能形成一个良好的市场进入秩序。要切实改变长期以来行政审批制以及计划体制下遗留下来的政府行政控制的思维观念及其与之相适应的方式、手段和程序，由计划体制下形成的行政控制的思维观念转到与市场经济下微观规制的模式上来，实现由“运动员”向“裁判员”身份的彻底转变。同时要认识到，放松政府控制和方便市场主体的进入和经营，并不是意味着政府在市场准入监管职能上的弱化而实际上是转化，即改变管理方式和手段。观念更新要求政府由“运动员”转为“裁判员”，而不是转变为“观众”，特别在新旧体制交替和转轨过程中，旧体制的管理方式有所弱化而新体制在短期内尚无法迅速建立起来，势必在市场准入上存在大量真空地带，由此应加紧准入制度规则的完善和提高政府服务质量。
(二)立法体系:完善市场准入机制的根本保障
目前在市场准入立法上已经无法适应形势发展。就市场主体法来看，当前用于规范市场主体资格的法规有《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》及相应的登记管理法规，却没有统一规范的《市场主体法》。现存的问题在于，在注册登一记中，目前一直执行两种标准并存的企业分类法，一是按所有制性质分为全民、集体、私营、个体、外资等:二是随1993年的《公司法》、1997年《合伙企业法》的颁布又按出资者责任将企业类型分为公司制、合伙制、股份制和独资制。前一种分类方法保留了传统体制的根本缺陷一一企业分类的身份性，人为造成了区别对待和限制了公平竞争，也没有理清原有企业中的复杂关系。另一方面，企业分类的双重标准，破坏了企业法的统一性，也带来了一些新问题。由于上述法规受立法思路及历史条件的影响，从而导致各类市场主体的登记程序、登记事项及权利义务等方面的内容都有所不同。例如，办理企业法人营业执照比办理个体工商户营业执照的手续麻烦，企业法人营业执照比个体工商户营业执照享有更多的权利，等等。
所以在现实工作中建议尽快修改现行法律法规，应将《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》合并，制定一部统一的市场主体法《商事登记法》，以适应入世后企业登记注册的需要。按国际经验和通行作法，《商事登记法》作为程序法普遍适用于各类企业，由此可以改变目前存在的对各类企业登记条件、事项、程序和内容上的不同，有效维护市场主体间的公平竞争和符合WTO的基本规则。
(三)程序改革:完善市场准入机制的基础工作
前文表明，准则原则(包括单纯准则原则和严格准则原则)是市场经济发展对公司设立原则的必然趋势，由此昭示了我国公司登记程序改革的方向。在目前我国实行审批制和准则制并存的格局下，为适应向准则制转变的改革方向，首先，必须扩大准则制的适用范围，大幅度减少前置审批的范围。为保护投资自由，建议对各类公司的设立不分企业类型，一律以准则设立为原则，以许可审批为例外。可以参照美国、日本等国的模式，在公司法中明确规定需要审批的行业，同时通过积极清理审批项目，取消不必要的行政审批，改变目前过多过滥的前置审批。其次，对保留的前置审批程序和项目而言，也必须进一步改革，以缩短公司登记期限。应限定审批期限，明确审批机关的法定权力、条件和程序。为扭转低效行政和暗箱操作现象，在当前应努力推进并联审批，积极探索后置审批。再次，逐步废弃实质审查，实行形式审查。国际比较表明，各国在登记实践中重形式审查，对实质审查要求不大。对登记内容的实质性审查，不仅不能保证真实性，反而会拖延登记程序的迅速及时完成，而且极易为审批机关滥用职权的寻租活动提供方便。在准则原则下，企业依照法律规定的条件登记注册而成立，即只审查申请者是否符合法律规定的条件，由此大大提高准入的透明度和行政效率。
(四)完善服务:完善市场准入机制的实质内容
新形势下市场准入机制的完善乃至整个工商行政管理体制的改革实质在于转变政府职能，为市场主体提供良好的服务，因此要将服务寓于监管之中。除了一般性的登记、审查准入服务外，应通过为市场主体提供信息来引导和规范市场进入秩序。主要应包括:注册信息服务、市场信息、产业政策及政府优惠政策信息和宏观经济信息服务等，这样可以避免企业进入的盲目性，减少过度进入、进入不足等现象。
(五)规范管理:完善市场准入机制的必要手段
弱化审批下并不是放松政府准入管理而是将管理方式转变到规范化的方式中来。在当前抽逃资本、假合资、无照经营等市场主体失真现象下，首先应加强并规范出资管理，需要统一内外资企业注册资本制;同时积极发挥年检的作用，督促企业如实缴付注册资本;建立完善市场主体信用记录制度，加大对抽逃资本、虚假评估验资报告的处罚力度。其次，将企业章程作为规范管理的重点内容，加强对企业章程的审查，强化企业章程的法律效力。
3.3市场竞争机制及完善对策分析
市场经济是法制经济，维护市场有效竞争及其秩序，只有靠规范立法、严格执法。综合上述影响我国市场竞争秩序的因素来看，目前经济全球化、信息化因素带来的问题本源上是工商行政立法滞后以致在执法中处于被动地位，而体制性因素的克服更有赖于法制环境的建立健全。因此完善立法是完善市场竞争秩序的基本点，以完善立法推动有效执法，才是完善我国市场竞争机制的根本所在。
(一)尽快出台《反垄断法》
从国际上看，当前世界上己经有100多个国家制定了反垄断法，反垄断法在各国经济生活中被称为“经济宪法”，在市场竞争中居于基本法的地位。而我国虽早列入议事日程但至今尚没有独立的反垄断法，只能靠《反不正当竞争法》和《价格法》中少数条文作为反垄断的依据。显得零散、支离破碎，缺乏共同的基础性的规定，造成了法律责任的不明确，无法形成制止垄断行为的合力，产生政出多门、职能分解的源头。而当前存在的行政垄断的限制竞争因素固然有赖于加快政府职能转变、政企分开、推进政治体制改革来解决，
但完善反垄断法规则是必备的条件。针对我国市场竞争中行政垄断和行业垄断的特点，建议在《反垄断法》中除了参考世界各国对付卡特尔、控制企业合并、禁止滥用市场支配地位等反经济型垄断的立法外，更应对行政性垄断的法律责任、司法管辖等方面作出明确和统一的规定。
此外，对国外跨国公司在中国境内的市场竞争中产生的限制竞争行为的经济性垄断和企业购并行为的规制;对赋予工商管理部门在反垄断法的执法体系中足够的权威性和独立性;对网络经济中域名注册等垄断行为禁止性规定等都应在其中给以明确规定。
(二)在修订《反不正当竞争法》应突出考虑几个关键问题
1、要从明确执法主体、统一执法职能入手，解决政出多门、职能肢解、法律竞合和责任不清的现状，由此应对现行涉及反不正当竞争行为相关的法规进行全面清理，解决现行法律、法规、规章前后矛盾、相互竞合等问题，以此建立科学统一、独立执法的反不正当竞争行为法律体系。2、扩大工商部门查处不正当竞争行为的执法权限。建议在修订《反不正当竞争法》时，应明确工商部门在监督检查不正当竞争行为过程中的行政强制权限及其应承担的法律责任;同时修改不合时宜的处罚标准，以加大反不正当竞争的处罚力度。3.增设总则性条款以实现兜底作用。仅用列举的方式无法随形势变化起到遏制复杂的新出现不正当竞争行为的作用，在修订《反不正当竞争法》时，对不正当竞争行为的规定在列举之外增加总则性条款将其他有可能的不正当竞争行为概括在内，并明确认定机构的职责。4、堵塞在经济全球化、信息化背景下产生的无法可依的某些监管空白点。在一个统一科学法律体系下系统协调新出现的问题。5、借鉴国际经验，在较长时期内，实现《反垄断法》和《反不正当竞争法》的合并立法模式。
(三)推进统一执法的反不正当竞争的行政执法体系创新
当前竞争领域存在的问题既与立法有关，也与行政执法不到位息息相关。在笔者看来，就短期而言，工商行政部门要用足用好现有的有关反限制竞争的法律法规，继续加大对限制竞争行为的重点打击力度。更要根据《行政诉讼法》和《行政许可法》等法律，构建公开、透明、接受监督的行政执法体系，改变工商执法自由裁量权较大，外部的监督较少的现状，推进依法行政。而在较长时期内，则应通过立法上的源头治理，建立由工商行政管理部门统一执法的反不正当竞争行政执法体系，最终增强行政执法权的独立性、权威性和统一性。第五幸市拐退出机制及其完善对策
市场机制由市场准入、市场竞争、市场交易、市场退出等机制组成。市场主体退出通道必须通畅，市场机制才能有效地发挥作用。因此，企业自由进出市场是保证市场秩序的重要因素，也是市场经济发育健全的重要标志。而对企业退出的监管则构成了工商机关市场监管和行政执法的一项重要任务，是对市场主体全过程监管不可缺少的组成部分。但长期以来，在登记监管“重准入、轻退出”的指导思想下，这一问题一直未得到足够重视。近年来，市场主体退出的无序化问题日益严重，并与逃债、诈骗等案件密切相关，故而引起了较多关注，对现行法规调整和工商行政具体执法也提出了相应的要求。
3.4市场退出机制及完善对策分析
(一)顺应“宽进严出”的总体改革方向，在观念上应重视市场退出问题
三中全会《决定》指出要“依法严格实行市场退出制度”。国家工商局在实现登记制度“六个转变”中也提到了“从注重登记前把关向注重登记后监管转变”。目前市场经济体制的完善对工商行政管理提出的总体要求就是从过去侧重对市场主体准入行为的监管向对市场主体准人行为、经营行为、退出行为全过程的监管转变。
为适应这一转变工商部门要加强对有效的市场退出机制的调查、研究和监管工作，“按照有关法律、法规的规定，严格执行债权债务的清算制度，避免逃废银行债务，切实保护债权人利益”②。侧重考虑保护债权人利益与方便股东退出兼顾、工商机关把关责任与股东退出责任兼顾这两个原则，探索建立有效的市场退出监管制度。
(二)着力改变注销与吊销间的成本对比关系
一方面应大力简化注销程序，降低企业清算、注销成本。在目前情况下可试行分类退出程序。对经营时间短、无债务或债务关系较为简单的企业，可实行简易退出程序，在注销、公告和清算上予以简化程序、缩短时间周期。对债务关系复杂、有恶意退市嫌疑的企业，需要实行严格退出程序，严格规定必备的公告期。同时实行注销登记“零收费”制度，增强企业主动申请注销的积极性。另一方面，应加大对以主动选择吊销方式来恶意退市的企业的惩戒力度。
对拒不办理注销登记的，在执法中不能简单地吊销之后就一了百了，要继续追究其应负的法律责任:应公告明示其印章、执照的无效性:对继续从事经营活动的，一律从严惩处:改变监管重点，应把对市场主体的监管和惩戒处罚责任延伸到并落实到其投资经营者身上，使其有所惧而不敢实施恶意退出的行为。此外，还可配以一些相配套的措施作支撑，包括发挥中介鉴证机构的作用、通过网络和新闻媒体建立诚信监管体系，加大司法干预的力度等等。
(三)完善相关法规，以利于严格退市执法
1、统一专门立法，以利协调
目前涉及到企业退出市场的相应法律包括《民法通则》、《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《全民所有制工业企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡村集体所有制企业条例》、《企业破产法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》等等，加上工商行政管理及其他部门关于登记、退市、清算等方面的行政法规，涉及法律法规为数众多。但在众多法律法规之中，不仅在清算和退市上存在很多缺陷，而且相互之间产生了很多矛盾，极其不利于问题的解决。在当前专门出台《市场退出法》或许不太现实，但应积极弥补现有法律的缺陷，并制定《企业清算法》或《企业清算条例》，对作为退市中核心问题的清算问题一一清算人、清算范围、清算组织的形式、清算的程序、期限、内容以及法律责任等作出统一的明确规范。
2、通过立法推动企业法人资格和经营资格相分离，为规范吊销和注销间关系提供法律依据
企业法人资格和经营资格分离，既是市场经济国家的通例，又是我国企业登记制度改革的方向。如果能通过对目前相关法律法规的修改予以明确，将对企业退市问题产生积极影响。目前市场主体退出监管工作中的许多问题和难点，都与营业执照的双重性质有关。
由于在现有体制下在市场进入时法人资格和经营资格并未分离，使营业执照实际上具有双重性质，既是法人地位又是其经营资格的法律证明。这就使吊销和注销间的法律关系难以理清，如果吊销的既是法人资格又是经营资格，那么吊销后无须再行注销，遗留下一大堆问题难以处理;如果承认市场主体法人资格与经营资格分离，那么企业法人的经营资格因法人资格的存在而存在，也因法人资格的终止而终止。法人资格经登记主管机关核准注销登记，同时收缴法人证书和营业执照，企业的法人资格和经营资格同时终止，其经营资格不需要再单独办理注销登一记。企业被吊销营业执照，只表明企业经营资格的终止，而法人资格仍然存在，必须经过清算后办理注销登记，法人资格才告终止。这样一来，目前因吊销而引发的债务纠纷问题就迎刃而解，债权人的合法权益也可以通过司法程序得到保障，并从而避免了工商部门执法中的两难和可能承担的行政责任。
3、应进行强制清算的立法修订，加大有效执法力度
目前除了破产外，企业解散和歇业等都实行自行清算，这在实践中实难如愿并带来退市者、债权人、工商行政部门间多角纠纷的问题，并构成工商部门对被吊销营业执照的企业后续注销程序上的两难选择。这需要对现有法律作出补充修订，可以对恶意退出市场的企业在吊销其执照后，由工商部门牵头组织强制性清算，而后予以注销登记。也适用于对领取执照后未开业或自行终止经营、多年不参加年检的企业，进行强制注销。由此把企业自行清算与自行清算不能有效进行情况下的强制性清算结合起来，使之切实符合现实需要，也为加大执法力度和规范司法审判，从严惩戒恶意退出提供基础性工作。
四、结束语
党的十五届三中全会以后，随着党和政府把工作重心转移到经济建设上来，虽然在目前理论上和指导思想上承认的是商品经济而非市场经济，但在一系列以市场化为取向的改革推动下，工商行政管理体制也适应了经济体制改革的需要相应进行了一系列改革并对整体经济体制改革具有开拓性影响。主要表现在:在经营主体的管理和服务对象上，随着经济主体的多元化和经营方式的多样化，由维护单一公有制企业向促进个体私营外商企业发展和支持国有集体企业改革发展;在交易秩序管理上，大力加强了合同管理、广告管理、商标管理等，既注重维护生产者权益，也注重保护消费者权益;在维护市场秩序上，查处违法活动的检查由原来的打击投机倒把的倒买倒卖转到打击假冒伪劣上:在管理深度上，在加强管理的同时积极培育市场，从发展农贸市场开始，注重发展并规范发育中的小商品市场、工业品市场等商品市场体系；在管理手段上，从运用单一的行政手段向综合运用行政、法律和经济手段结合。其目的是这些改革基本上与经济体制改革总体进程保持一致。
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