健全商业银行内审评价管理

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在我国金融体制改革不断深化的过程中商业银行既面临严峻的挑战也充满发展的机遇，内部控制作为其规范经营、防弊堵漏的有效措施已被广泛运用。但是如何建立健全行之有效的审慎评价内部控制，完善内部控制管理体系，从而有效防范和化解金融风险，保证商业银行规范操作、稳健经管，是一个值得研究和需要解决的现实问题。笔者就此谈几点看法。

一、健全商业银行内控评价审计的必要性

金融机构内部控制是金融机构的一种自律行为，是金融机构为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。作为一种管理工具，其目的在于：确保国家的有关法律、法规得以贯彻执行；保护金融机构的资财安全，会计信息真实、可靠，资料准确、完整；有利于查错防弊，堵塞漏洞，消除隐患；保障各项业务和经营活动正常有效池运行。而内部控制评价就是通过对内部控制及其实施效果进行系统全面的检验、测试和考证，检查所建立的内部控制系统是否健全、适用、有效，内部控制目标是否达到，由此找出内部控制存在的薄弱环节，提出针对性的改进意见，督促有关部门及时制定有效措施，使内部控制制度不断健全和完善，以确保总体战略目标和经营目标的充分实现。因此，商业银行建立内部控制评价机制具有重要的现实意义，主要有以下几个方面：

首先，开展内部控制评价是适应商业银行向市场化、商业化转轨的客观需要。现代商业银行必须遵守国家经济金融方针政策和法律法规，建立自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的经营机制，必须坚持资金运营“安全性、流动性、效益性”相统一的经营原则。如果缺乏健全的内部控制系统，必然造成经营失控、管理混乱；同样，有了内部控制系统若不加以评价，就无法确定内部控制系统是否健全、完善、有效，控制目标是否真正实现，更无法发现控制上存在的一些薄弱环节和漏洞。英国巴林银行和日本大和银行作为世界级老牌银行，‘其内部控制体系不可谓不健全，它们也曾派人检查过里森和井口俊英的经营帐目，但却未能及时发现隐藏的严重问题，最终导致灾难性的后果。这说明这两家银行的内控检查流于形式，经不起考评，对存在的隐患起不到警示作用。

我国商业银行在金融体制改革过程中，内部控制制度建设已取得了明显的成效，但不能说已很完善，而且内控制度的有效性、适用性也有待于实践来检验，必须通过评价来证明。因此，在商业银行内部开展完善内控评价机制尤显重要，特别是在当前经济金融风险日益加大的情况下，该项工作更具紧迫性、必要性。通过开展内部控制评价，能够及早主动发现银行在经营管理中存在的一些深层次问题，并针对存在问题，分析原因，提出切实可行的改进建议和措施，帮助和督促各级领导加强内部控制，改善经营管理，提高效益，增强其自我约束和风险防范能力，保证商业银行稳健经营和规范管理。

其次，完善内部控制评价机制有利于提高内部稽审部门的权威性，有利于提高审计工作质量，防范审计风险。随着我国经济的不断发展，商业银行的业务领域不断拓宽、金融创新日新月异，其内部审计的工作面也迅速扩大，审计业务种类逐年递增，审计资源的有限性和审计任务的繁重性之间的矛盾日益突出。如果对商业银行所有的经营业务继续进行频繁的全面的审计，不仅从人力、物力和时效上考虑不经济也不可取，还可能导致睛蜒点水，浮于表面，流于形式的状况，致使工作质量不高，审计效果大打折扣，内审部门的权威性也就难以树立。因此，要在合理的时限内有效地完成审计任务，就必须依赖内部控制评价机制发挥作用，通过对内部控制系统评价确定稽审程序、重点、范围和方法。这既可以提高审计工作效率，防范审计风险，使内审工作有的放失、重点突出，又使审计方法建立在科学基础之上。因此，完善内部控制评价机制是商业银行自身发展和追求高效率、高效益的内在需要。

第三，开展内部控制评价是商业银行内部审计跟上国际现代审计发展步伐的需要。以评价内部控制系统为基础的审计方法，已成为现代审计的一项主要内容，它在西方发达国家已成为审计工作的一个重要组成部分并普遍应用，在内部审计和政府审计的业务活动中占有很重要地位。国际“内部审计师协会”发表的《内部审计标准说明》中提出：内部审计要对全部管理系统进行审计监督和评价，达到向管理部门报告有关内部管理情况、内部业务和内部控制是否有效性、经济性和效果性的目的。这种以内部控制评价为基础的审计，国外审计界称之为“制度基础审计”或“系统性审计”，其先进性和科学性，已为世界各国所认同，并成为审计技术发展的一种趋势。随着我国金融开放的发展和深入，吸收和运用国外先进的管理经验已成为我国金融界的共识，按国际惯例办事和与国际接轨也是大势所趋。因此，我国商业银行的内部审计也应跟上现代审计发展的步伐，实际出发，以高风险业务和环节为重点，加强对内部控制评价的研究和应用，更好地为商业银行各项业务的发展提供有力的保障。

二、内部控制评价应遵循的原则

1、有效性原则。商业银行各项经营活动必须在符合国家金融方针政策的前提下，在完善的内部控制制度监督下具体实施和运作。测度内部控制制度能否得到银行内部各部门和所有员工的遵守，针对各项业务乃至各项业务的每个环节制定的内部控制措施是否被严格执行并真正充分发挥作用，内部控制制度是否具有权威和有效性，是评价银行内部控制制度的重要原则。

2、审慎性原则。内部控制的目的是有效防范各种经营风险，对内部控制进行评价，就是测试内部控制体系能否起到有效地防范、控制和化解风险的作用，能否将业务过程中各个环节存在的风险、造成或可能造成的损失控制在最小的范围之内。评价内部控制的机制完善性与否是评价银行是否遵循以防范风险、审慎经营为原则是非常必要的。

3、全面性原则。内部控制评价必须遵循全面性原则，即评价其内部控制程序和措施是否覆盖到各个业务环节、所有部门和岗位，不留死角和空白点，并真正做到相互制约，相互牵制。

4、及时性原则。新设立的金融机构成开办新业务种类，要评价是否及时建章建制及其健全程度，是否预先制定了有效的风险控制措施，单位负责人是否具有“内控优先”的思想。

5、独立性原则。即对内部控制的检查、评价应独立于内部控制制度的制定部门。

三、内部控制评价机制的思考

根据中国人民银行《加强金融机构内部控制的指导原则》和商业银行对内部控制评价的客观要求，笔者认为建立健全商业银行内部控制评价机制主要应做好以下几项工作：

一是建立评价标准。对商业银行的内部控制系统进行评价，必须有一个评价依据和标准，将评价依据、与实际存在的内部控制制度相对照，才能恰当地评价它的健全性、完善性、有效性和适应性，而这个评价标准就是要建立健全一套适应商业银行的完善的内部控制体系，包括建行内部组织结构的控制、资金交易的风险控制、衍生工具的控制、信贷资金风险的控制、会计系统的风险控制、授权授信的控制、计算机业务系统的控制等一系列控制系统。只有建立这样的评价标准，才能全面体现一个健全完善的内部控制系统所具备的控制环节和控制措施，为审计人员客观公正地评价内部控制提供一个标准，一个尺度。在建立内部控制评价标准的同时，也应抓好审计人员素质的提高，要深入开展对商业银行内部控制制度执行情况的调查研究，充分掌握银行经济活动的规律，积极探索商业银行科学的业务处理程序和工作方法，设计和制定一套完整的内部控制评价制度，并在进行试点的基础上加以改进和完善，并逐步加以推广和运用，为开展好商业银行内部控制制度评价奠定基础。

二是健全评价体系。健全商业银行内部控制评价体系主要包括两个方面，一方面要建立银行业务部门内部控制的自我评价，例如财会、信贷、储蓄管理等部门的内部控制自我评价，这种评价要以岗位职责和业务操作规程为中心来自我调节和自我完善，是内部控制评价的基础；另一方面要健全商业银行内部审计部门的监管评价，这种评价要以整个银行内部控制系统为评价对象，实施对内部控制的再控制，监管评价是银行内部控制评价的关键和重点。

三是加强监管评价。内部审计部门是商业银行业务综合管理和评价内部控制的职能部门，健全有效的内部审计制度和审计体系是商业银行加强内部控制、防范经营风险的关键所在。首先要改革内部审计体制及监管体制，逐步适应统一法人体制的需要。在目前商业银行统一法人体制尚未健全、全融体系有待完善的情况下，中央银行考虑金融机构现状，及早成立专门的金融稽核监管委员会和内审体制改革领导小组，由国有商业银行总行参加，负责制定全国性的金融稽核监管方针政策，为各商业银行强化内部控制创造良好的宏观环境；同时，各商业银行总行和一级分行也要结合本行工作需要和实际情况成立审计委员会。研究制定针对本行经营风险的防范措施和内部控制目标等重大事项。商业银行应对所属机构按“下审一级”的要求，对内审机构进行体制改革，逐步推行金融机构在所辖区域内，根据业务量的大小跨区域设立审计办事处。例如，建设银行辽宁省分行从1997年开始在审计体制改革方面做了一些尝试，先后成立了三个审计派驻机构，在总结经验的基础上，按建设银行总行内部审计体制改革方案的要求，1999年初设立了一级分行审计管理工作的副行级总审计师，成立总审计室，总审计师人总审计室主任，负责领导和管理一级分行范围内的审计工作。在所辖行按区域成立了七个审计办事处，人员达到150多人，按新体制进行监督被驻在行各项业务，依法经营，规范管理，并有责任定期和不定期向总审计师及总审计室真实地报告被驻在行的经营管理情况和对其的审计结果，以保证监管评价的独立性和超脱性。建议中央银行可参照此做法在全国商业银行是否逐步进行内部审计体制改革。其次，要抓好各行加强内部控制机制建设的工作。第三，中国人民银行下发的《加强金融机构内部控制的指导原则》对银行内部控制的目标和原则、内部控制的主要内容做了比较全面的规定，并对建立健全内部控制制度提出了具体要求。因此，商业银行的内部稽审部门要按照这一指导原则的要求，制定具体措施认真贯彻落实。第四，要树立内部控制监管评价的权威性。各级行领导要进一步提高对内部控制监管评价工作的认识和重视程度，为这项工作的开展打好基础；同时，作为评价主体的内部审计部门，应以围绕本行防范和化解金融风险、提高经济效益为中心积极开展工作，不断提高监管水平和审计人员的业务素质，以工作实绩树立起商业银行内部控制监管评价的权威性。

四是应具备的评价程序。为使内部控制评价与客观实际能够有机结合，以提高评价效果，确保评价质量，内部控制评价程序应按以下四个步骤操作：

1、环境评价。银行内部控制只有在适当的环境下才有可能存在并发挥作用。对银行的内、外部环境进行评价，目的就在于了解被评价行管理层的思想和经营作风，今后发展目标及方向，是否坚持安全性、流动性、效益性相统一的经营原则。

2、健全评价。主要通过银行的信贷、财务、会计、筹资、计算机、国际业务等在各项规章制度中规定的关键控制点进行检查，以此来衡量该行的各业务系统的控制程度和过程以及针对各立务环节设置的各项控制措施是否健全、完整、有效，并作出准确公正的判断和评价，以促进控制目标的实现。

3、符合评价。即采用一定的方法，测试“健全评价”控制点在实际业务活动中的发生性和实用性。符合评价是确定内部控制系统是否充分发挥作用，其目的在于向进行评价的审计人员提供关于内部控制制度是否充分发挥作用以及这些控制方法是否得以遵循等方面的依据。符合评价内部控制评价过程中最核心的部分。

4、功能评价。在完成对银行内部关键控制点所作的各种测试后，评价其是否发挥了应有的控制作用或是取得了应有的控制效果。

五是完善评价内容。结合实际，概括起来有以下几个方面：

1、组织保障控制评价。通过对银行内部组织控制系统进行评价，即主要是对授权、职责分离和岗位职责以及人员素质的评价，来保证银行内部形成相互联系、相互制约的组织体系。

2、业务程序控制评价。对各项业务处理过程的评价，必须具备环节、经历、顺序，即对授权、主办、核准、记录和复核等环节的评价，以保证银行的各项业务活动按规定的秩序有效地运行。

3、信息质量控制评价。通过对银行的信息系统健全性和科学性的评分，达到确保银行信息的全面性、及时性、可靠性和准确性。

4、内部计审控制评价。内部审计控制是内部控制制度的特殊组成部分，是商业银行内部控制系统中对其他各项控制的再控制，通过检查评价一家银行内部控制制度是否健全、有效，可对其监管职能作用发挥的大小做出判断和评价。

六是改进评价方法。在对银行内部控制进行评价的过程中，为了快速和高效地了解被评价行的内部控制状况，做出客观公正的评价，评价人员必须转变或改进落后以及不适应现代审计工作的方式方法，掌握和运用适合现代商业银行业务发展的专用技术方法。具体有：

1.文字描述法。就是通过现场询问、观察等手段将

了解到的内部控制情况用文字形式描述下来的方法，表述其组成控制情况的内容，再由审计人员对这个系统的控制情况进行判断分析，看对控制点的控制措施是否完整，以确定其健全性。

2.调查法。内部控制调查表一般是审计人员针对各

项具体的控制措施事先拟定一系列问题，并列于设计好的表格中，然后通过一定的方式填制问卷，请被评价行的有关人员回答，从中检查和分析某项控制措施是否存在，并以此作为评价内部控制制度是否健全的依据。内部控制调查表法好处有利于提高审计工作效率，可有审计人员分头进行，也可节省审计时间，加大审计工作深度和力度。

3.流程图法。这种方法只要把被评价行的经济业务

处理程序以流程图的形式绘制出来，就可以反映出被评价行内部控制系统情况。流程图用特定语言符号表示被评价行内部控制系统运行状况，直观地反映各项业务流程，表明该行职责分离、权责划分的状况，突出控制点尤其是关键控制点，是审计人员据以分析、研究被评价行内部控制系统的有效方法。

4.穿行测试法。审计人员在现场实际阶段，用来证

实所记录的内部控制情况正确性的手段。是评价人员在审查的某一系统抽取一、两笔典型业务，从头到尾检查其处理过程，验证是否与记录的内容相一致，即跟踪或穿行于被评价的内部控制系统中。穿行测试方法是审计较为常用的，目的在于保证评价人员对内部控制系统有一个准确的理解。

综上所述，在应用内部控制评价的方法上，内部审计人员必须结合被评价单位的实际情况，把各种评价方法有机地结合起来，灵活运用，认真研究，探索和完善具有自身特点的内部控制评价方法，不断提高审计工作效率和质量，防范审计风险，促进商业银行内部控制系统逐步完善并日益健全。