国有企业改革评价

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近年来，非凡是去年以来，国有企业改革转入了重点推进、着力突进阶段。改革是理性的、谨慎的，表现为有计划有步聚地以多项试点为先导，其中尤以建立现代企业制度的百户试点引人注目。改革的实践将直接关乎多少年来一直处于我国经济体制改革中心环节的国有企业到底将迎来一种怎样的状态和前景，其所涉之广，决定了难度之大。好在大势已趋，没有退路，在党中心、国务院的精心部署下以及有关方面的协同努力下，终究已在步履维艰中获得了新的进展。但是，几乎与此同时，国有企业的整体状况则相当严重，不容乐观。突出的问题是近年来盈利水平下降，亏损扰人。非凡是今年一季度国有工业企业首次出现净亏损。5月份以来，情况有所好转，二季度实现利润69.2亿元，七、八月份分别实现利润15.2和35.1亿元，下滑趋势得到遏制，但仍是经济工作中的突出问题。1-8月累计，全国6.89万户国有工业企业中盈利的只有3.74万户，盈利额688亿元，同比上升49.6%；有3.15万户亏损，亏损额602.6亿元，同比上升46.9%；盈亏相抵后仅盈利85.4亿元，同比下降79.6。值得注重的是，上海、广东等效益好的沿海地区，盈利水平也在下降，亏损企业亏损额大幅度增加。目前，全国有7%左右的国有工业企业长期处于停产半停产的状态，涉及职工约750万人，有近2000万名职工在亏损企业中工作。不少国有企业目前已困难到不能正常支付职工工资。对此，有发议论者便问：国有企业怎么越改革越困难了？不少了也对此感到困惑或担忧。这实际上涉及对国有企业改革的评价问题。为了集中精力深化国有企业改革，必须“谢绝”争论，但是似应答应议论。国有企业改革既然是一项事关重大、事关全社会的系统工程，自然要引起各方人士注重，而平心静气地给出一些分析，则有助于进一步认清问题，把握本质，以形成共识。首先，评价改革不仅要看它解决了什么，有时更为关键的是还要看它揭示了什么，提出了什么。从事物的连续性看，暴露问题并不是坏事，相反，它恰恰是事物运动中的一个重要环节。特定阶级的改革当然要解决一些特定的问题，但在实际运行中也应同时负有揭示和提出新矛盾、新问题（甚至困难）的任务，为下一步改革方向、目标和步聚的明朗化、清楚化提供预备。这应当是我们评价国有企业改革的一个重要基点。应该说，国有企业从总体看确实面临着许多困难，亏损仅仅是其中的严重表现之一，要紧的是在诸多困难背后总交错缠绕着一些更深层次的矛盾和问题。而改革，在我看来，每前进一步，都更深地触及一些矛盾和问题，因此，及时地准确地揭示新的矛盾和问题（甚至困难），本身就应看作是改革成果的阶段性体现。纵观改革历程，从1978年开始，搞活国有企业就一直是我国经济体制改革的主要着力点或热点、重点之一。开始是扩权让利，后来搞企业承包经营责任制（简称承包制），都试图增强国有企业活力，改善国有企业整体经济效益不佳的状况。这些在特定历史时期推出的不同改革措施，无疑都有相当收效，以致到90年代初期承包制也仍然是国有企业改革的主要形式。然而，这些改革措施虽然体现了中国特色的“渐进性”，但与其相伴而生的历史局限性，随着改革自身的深入和经济形势的变化，又要求有新的突破。比如扩权让利，尽管在一定程度上提高了国有企业完成国家计划和增产增收的积极性，提高了企业发展意识和盈利意识，但企业行为缺少有效的约束，生产增长主要依靠投入增加，这反映到宏观上，就是财政赤字增加和通货膨胀日趋严重，以致运行到一定时候便难以为继，无法再运行下去。于是，就产生了承包制的思路。而承包制，虽然比放权让利更调动企业经营治理的积极性，但由于本质上仍然属于传统计划经济框架没有大动条件下的行政性分权，因而随之又显现出另外一系列非常突出的矛盾和问题，主要是三个“不相适应”：一、对经济效益的相对稳定要求，与市场经济的多变性、波动性不相适应的；二、它的“一户一定”方式造成机会不均等，与市场经济的公平竞争要求不相适应；三、它对当前利益、短期发展的较大热情和倾斜，与对外开放不断扩大、国际国内“两个市场”逐渐融合、市场竞争日趋激烈的新形势对企业提出加快技术进步、提高产品档次和质量、增强发展后劲、注重长远利益的迫切要求不相适应。这三个“不相适应”比较典型地反映出80年代推出的一些改革措施实际上尚我足够强烈的“机制、体制、所有制”三方面的改革份量，因此，当进入90年代，非凡是建立社会主义市场经济目标体制的思路逐步理清并确定之后，就必然要对国有企业改革作出新的探索。从《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的实施，到组建56个大型企业集团的试点，非凡是以1993年11月中共中心《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立现代企业制度”的方向要求为标志，表明国有企业改革已从注重既有利益格局表层缓解的政策调整转入带有质变性根本意义的制度创新阶段，即朝着转换企业经营机制、理顺产权关系、建立现代企业制度的方向迈进。可见，国有企业改革是在不断揭示矛盾、提出问题中逐步深化的。它的每一步推进和深化，从一定角度说，都是在前期改革“失效”后总结其经验的基础上实现的。改革的天然职责，一方面总是针对特定时期的特定矛盾和问题而发；另一方面几乎同时又酝酿着发现和揭示新的矛盾和问题。改革是一片阳光，只有在它的照耀下，许多问题才凸现出来，引起疗救的注重。正是从这个意义上，我们可以更加深切地体会到改革的必要性及其功绩。改革把原本在传统计划经济体制下不成问题的问题（比如亏损、压库等），醒目地突出出来，警示于人，这就是它最大的“功”、最大的效能之一，因为只有这样，才能逐步地深化人们对国有企业历史与现状、困难与希望的正确熟悉。其次，亏损背后的深刻体制、机制原因只能说明更需要深化改革。企业亏损同作为当前的突出问题，当然无可回避，但是，即使如此，它也从自身的特定意义上揭示了深化国有企业改革的紧迫性，而不是相反。在市场经济条件下，企业有盈有亏，甚至有生有死（优胜劣汰），照理是企业经营活动的正常反映或结果。我们的问题在于：近年来，国有企业作为改革成要的主要承担者，新创造价值通过多种渠道大量流出，其中很大部分转为税、息、费和各种基金，造成效益转移，利润减少，甚至亏损。比如仅发电用煤、电力、油品（包括原理、重油）和铁路货运调价，今年全国国有工业企业就需消化增支减利因素360亿元左右，其中一季度约50亿元，大大高于同期全国国有工业企业净亏的34.1亿元。又如去年7月1日起贷款利率提高1.08个百分点，使得今年一季度全国国有工业企业由此就多付利息30多亿元。这些在客观上都加剧着企业困难，使之难以改善其财务状况，削弱了竞争能力和发展后劲。很显然，外部环境的趋紧变化是造成近期国有企业亏损扩大的直接原因。但是，其最深层原因还是由于根深蒂固、由来已久的“大锅饭”、“铁饭碗”体制的深刻影响，为数众多的国有企业在进入市场过程中，相对于近些年新建立的非国有企业，已明显表现出结构不合理、集约化程度低、市场竞争力低下等体制以及机制方面的根本缺陷。其亏损或亏损扩大的主要根源恐怕正在于此。而以建立现代企业制度为方向的新一轮国有企业改革力图解决的也正是这些体制以及机制方面的根本缺陷。比如资不抵债的企业长期依靠政府或银行给钱“安定团结”，该破产的不破产，该兼并的不兼并，缺乏促其奋进的体制保障和优胜劣汰的机制动力，最终岂有不亏损或扩大亏损之理？又如在传统计划经济体制下，曾经盲目兴办或重复建设了许多缺乏竞争力、没有规模经济效益的国有小企业。而目前国有企业的亏损恰恰就主要集中在国有小企业，假如不更多地运用符合市场经济的方法和手段，让国有小企业在放开放活中找出路、求发展，其大面积亏损的不良局面怎能改变？可见，要遏制亏损扩大势头、减少亏损或长期亏损，归根到底还是深化改革，加速战略性结构调整和改组。但是，缺陷的由来既然是积之日久的，那么，要触动它、改变它就不能指望一蹴而就。历史积累的问题，只能在一个相应的历史过程中去解决。因此，对待改革，我们应当多一点历史过程论的观点，操之过急和久拖不决一样，都于事无补。再则，作为近期国有企业改革的“重头戏”、“主旋律”，建立现代企业制度的先行试点很有进展，是行之有效的。对它的评价也要重事实、重发展。按照党的十四届三中全会确定的目标，建立现代企业制度选择百户企业先行试点，改革的探索意向和实践意向是显而易见的。尽管试点是在有关条件尚未充分具备、政府职能转变和机构改革滞后、宏观经济环境趋紧、整个国有企业生存和发展的经济环境都发生了一系列深刻变化的严重形势下开始的，但是，究竟已经启动，而且进展正在加快。百户试点企业大多已形成建立现代企业制度的基本框架；一些长期困扰国有企业的重点、难点问题，如债务负担过重、富余人员多、企业办社会等，在试点企业中开始探索各种解决方案；许多试点企业坚持“三改一加强”，通过综合治理，逐步适应市场，在市场经济体制的形成过程中正日益成熟起来。改革需要成本，但令人鼓舞的是，百户试点企业的改革不仅未给企业加重困难，相反，还直接促进了经济效益的提高。据统计，1995年百户试点企业销售收入2343.4亿元，比上年增长11.67％；实现利润129.4亿元，比上年增长12.6％。在全国预算内国有工业企业实现利润比上年下降20％还多的严重情况下，百户试点企业则呈扶摇直上之势，这说明试点是有基础、有成效的，建立现代企业制度是有希望给国有企业带来新的生气的。我们没有理由和根据消极悲观。那种因国有企业当前面临着一些困难就不知所措，甚至归咎于改革，认为“越改革越困难”的看法和情绪是有失偏颇的。国有企业改革越深入，难度可能越大，这是事实，但并不能据此就认为给企业造成的困难也越大。而百户试点企业获得的初步成效以及其它试点（“优化资本结构”试点城市等）的稳步推进，或许就是对眼下国有企业改革的一种最切合实际的肯定与评价。正确评价国有企业改革，根本目的是为了更深入地思考并进一步推进改革。评价本身也是思考。10多年来，伴随着国有企业改革，我国宏观经济环境已发生和正在发生着一系列重大变化。从计划体制转向市场机制，从短缺经济转向供需平衡，从高关税保护转向与世界经济的大幅度交叉和融合，加之由于在改革开放催动下企业潜在能量的释放、多年沉积弊端的浮现以及改革进程中所出现的各种新矛盾和新问题的交织影响，使得国有企业在面临尖锐挑战中，不可避免地在总体上明显具有新旧体制转换时期的独特性或独有特点。比如：国有经济仍占绝对优势，但比重有所下降；国有经济增长速度仍然较快，但运行质量不高；国有企业处于日益激烈的分化、动荡之中，但正孕育着优化结构和格局；非凡是公有制与市场经济如何结合，作为深化国有企业改革中一个异常尖锐的难题，更使我们面临着考验。从近期建立现代企业制度的试点实践和其它配套改革的到位情况看，可以说，在世界范围内前无先例的历史条件下，要创造性地实现中国国有企业的成功改革，是极其任重道远的。但是，无论如何，改革决不是造成企业困难的根源，恰恰相反，是促进企业兴盛或转危解困的最根本出路，对此，我们必须坚定信念，坚韧不拔地推进改革。为了取得更多的实质性进展，今后一个时期内，深化国有企业改革必须在狠抓落实、加快突破上形成合力，从宏观把握方面考虑，似应充分注重或非凡注重以下几点：一要加强研究社会主义市场经济条件下国有企业运行的非凡形态和功能，分辨其与一般市场经济和传统计划经济条件下国有企业运行的异与同。这有助于我们更加清醒、冷静地把握和发挥国有企业在现实中国社会的应有地位和作用，更加脚踏实地地推进国有企业改革。同时，也要认真分辨与非国有企业之间的比较优势。国有企业与非国有企业的性质差别决定了它们履行的责任不同，其功能和作用也不同。试图完全套用或引人非国有企业的运行办法，用单一的经济效益指标来考核和评定国有企业的优劣成败，是不明智的。改革肯定能完善国有企业，但不能理想化、万能化，背离客观规律去强求国有企业尽善尽美、“占尽风流”。无认是国有企业，还是非国有企业，都没有全面优势而只有比较优势，都必须从属于搞好整个国民经济的全局需要。因此，在深化国有企业改革中，实施有进有退的战略选择，改变以往国有资产覆盖过宽、“寸土不让”的僵化局面，在有些不必由国家经营的行业和领域有步骤地实行“适当的退出”，集中资金搞好非国有企业不宜或一时无力时入的“命脉”、“基础”和“高精尖”等行业和领域，应当看作是战略性改组的重要内容。也就是说，国有企业改革的着眼点不仅不应是搞活每一个国有企业，而且也不能只是搞活整个国有经济，其战略基点应当是面向整个国民经济、面向整个产业和行业调整的。这是我们在推进国有企业改革中必须真正具备的全局观念和宏观意识。二要着力于机制创建。建立现代企业制度是从制度创新的角度实现企业机制转换的根本性措施。试点企业应当着重在新机制的系列配套、全面建设方面开掘和确立改革的示范效应。就归属而言，国有企业的终极所有者从来都是明确的。所谓“产权清楚”主要是指企业中的每一部分经营性国有资本都要落实明确的投资主体，并承担相应的经营责任。因此，通过公司治理结构，所有者代表进入企业，最重要的是必须健全由企业内权力机构、决策机构、监督机构和执行机构形成的所有者、经营者和劳动者相互激励又相互制衡的新机制。同时，要逐步从目前主要依靠政府指导实现的兼并破产过渡到建立真正的优胜劣汰机制，在企业内部还要形成促进治理创新和技术创新的动力机制以及企业用工能出能进机制、择优竞争上岗机制等。机制不全不活，企业的经营治理不可能真正适应“两个根本性转变”的需要，建立现代企业制度的试点成果也必然难以最终体现。因此，建立健全新机制，应当成为试点企业在基本建立现代企业制度框架之后的一项很实在、很需有突破性动作的关键任务和重要探索。三要加快建立政府与国有企业之间的新型关系。10多年改革的艰苦探索和逐步推进，从一定意义上说，就是要按照市场经济的要求来重新界定政府与企业之间的不同职能，改变“政企不分”，构筑新型关系。以前，传统计划经济体制的最大弊端是计划一直管到企业，其结果一是把企业管得太死，窒息自主发展的生气；二是形成了一个庞大的政府机构。随着建立现代企业制度试点工作的深入，加大转变政府职能的力度迫在眉睫。政府职能转变的疾除好坏直接关系到建立现代企业制度密切相关的各项配套改革能否切实到位，对进入制度创新阶段的国有企业改革具有休戚与共的决定性影响。在以往的国有企业改革中，政府大体是以改革的主体（即提出者和组织者）发挥作用的。前期改革凭借放权让利等政策性推进，一些较浅层次的问题轻易解决，靠政府的组织推动一般都可奏效。但新一轮国有企业改革的进程则越来越受制于政企分开等深层次问题，触及社会主义市场经济条件下政府与国有企业之间的关系调整和重组问题。由于直接牵涉政府的部门利益，牵涉机构精简和人员安置等，政府在仍应是改革一如既往的动力的同时，也不可回避地成了改革的对象。建立现代企业制度试点启动伊始，之所以步履艰难、困难重重，根本症结恐怕就在这里；现在进展加快，也与这方面问题的某些突破有因果关联。有的厂长经理说：“现在给企业帮忙的部门不多，要企业帮忙的部门却不少。”政府职能转变滞后，必然造成若干与企业改革密切相关的配套改革也相对滞后，从而严重制约企业改革的步伐。例如，国有资产治理体制改革和政府机构改革跟不上，企业在建立现代企业制度中就难以明确投资主体，真正做到政企分开；社会保障体系改革跟不上，劳动力市场发育不充分，企业就无法有效地分流富余人员；金融体制改革和资本市场培育跟不上，企业就很难拓宽融资渠道、优化资本结构以及减轻债务负担；财政体系中缺乏稳定、规范的成本支付渠道，有些改革措施就难以出台。由此亦可看出，深化国有企业改革，绝不是一两个部门的具体业务，而是一项综合性、配套性很强的改革。它急切地呼唤良好外部环境的创造，要求政府职能的转变与之相对应、合拍或同步。从这个意义上说，现代企业制度真正建立起来之日，亦应是适应社会主义市场经济要求的新型政府机构和职能确立之时。