农村信用社公司治理建议

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摘要：农村信用社是我国金融机构的重要组成部分之一。随着近年来金融机构改革的深入，农村信用社的内部治理机制已初步形成，但仍存在很大的缺陷。本文在界定农村信用社公司治理内涵的基础上，分析了现行体制下农村信用社存在的经营目标冲突、政府行政干预、所有者缺位等主要缺陷，从明确改革最终目标、建立中小金融机构存款保险制度、完善“三会”制度、建立和发展县级产权交易市场等方面提出了完善农村信用社公司治理结构的思路和政策建议。

关键词：农村信用社；公司治理；股份合作制

我国农村信用社(以下简称“农信社”)成立于20世纪50年代初期，其间历经多次改革。随着国家对“三农”问题的重视以及国家实现社会主义新农村政策的实施，农信社改革再次成为人们关注的重点和热点。2003年6月国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》(以下简称《方案》)，明确指出：把农信社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，以“三农”为经营方向的社区性金融机构，强调“按照市场经济规则，明晰产权关系”，促进农信社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。经过近年的改革，农信社已初步建立起社员代表大会、理事会、监事会相互制衡的内部治理机制。但实践证明，农信社的法人治理结构仍然存在很大的缺陷。本文首先介绍农信社公司治理内涵；其次分析现行体制下我国农信社公司治理可能存在的缺陷；最后就如何完善农信社公司治理结构提出一些改革思路和政策建议。

一、农信社公司治理内涵

农信社最重要的委托关系就是“社员(股东)”与“经营者”(以农信社主任为代表)之间的委托关系。狭义的农信社公司治理指通过社员大会、理事会、监事会等一系列制度安排，合理地配置社员与经营者之间的权利与责任关系，对经营者进行监督与激励，防止经营者与社员利益的悖离，保证社员利益的最大化。广义的农信社公司治理机制一般包括内部及外部治理机制。内部治理机制主要包括两个方面：一是通过合理界定社员大会、理事会、监事会、信用社主任(经营者)的权、责、利，形成权利合理分配相互制衡的内部约束机制，以限制经营者对社员利益的背离。二是设计激励相容的薪酬计划。提高社员与经营者之间的利益一致性。外部治理机制主要包括四个方面：一是当地金融市场的竞争。充分竞争的金融市场能够给现有经营者以巨大的压力，促使其努力工作；二是外部人市场。充分竞争的外部人市场，使现有信用社经营者不敢懈怠，以保持其职位，同时也使潜在替代者更加努力，以竞争人之职；三是资本市场。如果股权市场具有充分流动性，那么在信用社经营业绩欠佳的时候，社员可通过转让其股权，行使“用脚投票”的权利；四是政府部门的严厉监管。由于银行经营具有高风险性，并且一家银行的倒闭极易通过“多米诺骨牌”效应传播到其他银行，给社会带来巨大危害。作为中小金融机构，农信社经营同样受到政府严厉的监管。

农信社公司治理效率的高低除了取决于内外部治理机制的完善程度外，还受到以下几种重要因素影响：一是委托人与人之间信息对称程度。如果他们之间的信息完全对称，那么即使不存在任何的治理机制，经营者也不敢偏离社员利益寻求利己行为；二是社员监督成本与收益关系。社员只有在监督带来的利益超过成本时，才有积极性行使监督权；三是信托文化。如果当地信托文化发达，人充分认识到自己对委托人的受托责任，做到勤勉尽责，那么公司治理效率就会很高。

二、我国农信社公司治理现状

自《方案》颁布以来，经过近三年的发展，我国农信社已初步建立起社员代表大会、理事会、监事会、经营者相互制衡的内部约束机制。但农信社公司治理仍存在一些问题。

1．信用社经营目标冲突，削弱了对经营者的激励与约束作用。为实现《方案》提出的农信社改革目标，促进农信社法人治理结构的完善，中国银行业监督管理委员会2004年颁布的《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》(以下简称《意见》)规定：农村合作金融机构应按股金来源和归属设置自然人股和法人股两种股权。农村合作银行、县联社应对自然人股和法人股份分别设定资格股和投资股。资格股、投资股分别体现了合作制和股份制。这种独特的产权制度，在扩大信用社融资渠道的同时，也造成农信社经营目标及两类股东入股目标的冲突。从宏观上来讲，这种产权制度的设计是为满足农信社政策性支农与盈利性需求双重目标。但这种制度设计削弱了对信用社经营者的激励与约束。如果将信用社经营者的薪酬与业绩挂钩，则无法保证支农任务的完成。而当信用社经营业绩不能达到理想状态时，经营者可能会拿“支农”作为借口，推托责任。从微观来讲，人股社员目标也存在偏差，资格股股东入股的目的是为获得农信社金融服务的优先权和优惠权，投资股股东入股目的除了获得信用社金融服务的优先权和优惠权外，还想获得投资红利。资格股与投资股不仅入股目的不同，且存在同股不同权、同股不同利、同股不同风险的特征。两种不同价值取向、具有不同风险、权利与利益的股东很难休戚与共，双方在社员选举、股利分配等重大决策方面必将存在冲突。

2．各级政府的行政干预影响了农信社法人治理结构的完善。2003年的农信社改革决定将农信社交由省级人民政府管理，并成立省级信用联社作为省级政府管理农信社的机构。2004年由银监会牵头制订的《关于明确农信社监督管理职责分工的通知》规定(以下简称《通知》)，由省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任。省政府要帮助农信社防范与化解风险，并作为“负责人”对农信社不良资产负责。在仅靠动用存款准备金无法遏止农信社支付风险时，应由省级联社在省级人民政府承诺还款的前提下，按有关规定向人民银行分行申请紧急再贷款。在目前农信社资产质量较差，经营状况恶劣的情况下，农信社风险承受能力极其有限，省政府成为事实上农信社风险的最终承担者，必然要对农信社进行全面管制。由于缺少中央政府所具备的财政货币手段及法律手段，省政府主要还是依赖行政手段来管理农信社。虽然银监会的《通知》要求省政府坚持政企分开的原则，对信用社依法实施管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，但在现有体制下，可预见省政府对农信社的行政干

预不可避免。事实上，农信社主任的提名权、经营方向的主导权等重要权限已不同程度逐步集中到省联社，随着更多权限的向上集中，农信社法人治理结构就会遭到破坏，其结果无异是与改革的初衷相违背的。3．所有者缺位，社员(股东)缺乏对经营者监督的积极性。(1)由于农信社股权过分分

散，股东监督成本与收益严重不对称，限制了社员对经营者监督的积极性。公司治理的主流观点认为，公司股权集中度与公司治理绩效正相关。在公司股权分散、股东数量众多的情况下，股东搜集信息并对经营者进行有效监督的动机与能力降低，这样经理就会为了自身利益来损害小股东利益，无法使公司价值达到最大。在《意见》规定信用社股金中，单个自然人持股不得超过股本总额的2％，单个法人持股不得超过股本总额的5％。县联社股金、农村合作银行股金中，单个自然人社员(含职工)持股(包括资格股和投资股)最高不得超过股本总额的5‰，单个法人持股(包括资格股和投资股)最多不得超过股本总额的5％——10％。这些规定导致农信社股权过分分散，股东监督成本与收益严重不对称，限制了社员对经营者监督的积极性。(2)农村合作文化欠发达，社员参与农信社管理意识淡薄。王占北、朱加凤(2006)等认为，我国农信社制度变迁实际是政府主导下信用社产权所有者话语权灭失的过程。无论农信社归、农业银行、中央银行还是省政府管理，都是在政府指导下的强制性制度变迁，是国家不同阶段发展目标及各方利益集团博弈的结果。在历次农信社改革中，信用社所有者(社员)从来没有真正参加过农信社的管理。这导致农村地区合作文化的缺失，农民从来没有把自己当作农信社的主人，其入股目的仅仅是为了获得信用社金融服务的优先权与优惠权，参与监督管理的意识不强。(3)农信社信息披露内容少，范围狭窄。社员必须获得足够的信息才能有效监督经营管理者、设计激励相容的薪酬契约。长期以来，农信社很少向外披露其经营信息，经监管部门推动，农信社自2005年起效仿商业银行开始信息披露工作，但披露内容少、范围窄。即使农信社向外充分披露其经营信息，由于信用社金融资产定价的复杂程度，普通社员也很难理解。社员与内部经营者之间的严重信息不对称，使设计一份令社员与经营者二者利益一致的薪酬契约变得很难，也使内部经营者利用关联交易等损害外部社员的利益变得更容易。

4．缺乏健全的外部治理机制。农信社外部治理机制的缺乏主要表现在外部市场竞争不足、股权缺乏流动性、经营者任命带有很强的行政色彩等方面。(1)市场竞争不足，对经营者的外部约束较低。根据超产权理论(刘芍佳、李骥，2000)，企业激励机制只有在竞争条件下才能发挥作用。由于农信社大都处在农村、城郊边远地区，发放的贷款也主要是农村、个体工商户小额信贷贷款，盈利性比较差，其他商业性金融机构一般不愿介入。事实上农信社成为这些地区唯一的金融机构，处于高度垄断状态。(2)农信社股权缺乏流动性，无法利用外部控制权市场对经营者进行约束。虽然《意见》规定农村合作金融机构社员持有的股金，经理事会同意，并按规定办理登记手续后，可依法转让、继承和赠予。资格股在条件具备的情况下可以退股，但由于没有一个充分交易的市场，农信社股票转让及定价非常困难，投资者无法通过股权转让来行使“用脚投票”的权利，也无法利用外部控制权市场对现任经营者进行约束。(3)经营者任命带有很强的行政色彩。根据现有的管理体制，省联社集中了农信社主任等重要管理职位的提名权，农信社经营者市场存在行政垄断性，外部优秀经营者对他们不构成任何压力。

三、完善农信社法人治理结构的政策建议

从以上分析可以看出，尽管我国政府有关部门先后出台了多项农信社改革的政策，但农信社的公司治理仍然存在不少缺陷。农信社要继续生存和发展，在我国农村经济建设中发挥更大作用，就必须完善农信社治理结构。结合以上分析与当前的客观环境，本文提出以下完善农信社公司治理的措施与建议。

1．明确农信社改革的最终目标取向。明确改革的最终目标取向是完善农信社公司治理的前提条件。当前，在农业经济效益低下和农贷高成本、高风险的情况下，国家应通过相应的配套措施，如财政补贴、税收减免等政策加大支持“三农”力度，减少农信社服务“三农”的成本，提高其服务“三农”的效益，降低其服务“三农”的风险，在发展中逐步统一农信社服务三农与盈利双重目标。在市场经济条件下，作为金融企业，农信社改革的最终目标应该是将农信社改革成为一个以盈利为首要目标的金融服务机构，当然在我国它的服务对象主要是农村经济建设。

2．建立中小金融机构存款保险制度，减少各级政府对农信社经营的行政干预。通过建立中小金融机构存款保险制度，可承接省政府对农信社的风险承担责任，使省联社专注于对农信社的管理与服务职能：一是指导帮助农信社健全法人治理结构，完善内控制度；二是办理或农信社的资金清算和结算业务；三是为农信社提供信息咨询服务等，减少对农信社的行政干预。

3．进一步完善“三会”制度，充分发挥其在农信社治理中的作用。农信社已初步建立起社员代表大会、理事会、监事会相互制衡的内部约束机制，但尚需继续完善才能充分发挥其应有的作用。社员代表大会作为农信社的最高权力机构，理事会、监事会应由社员代表大会选举产生，分别行使决策权与监督权。理事会应充分理解他们对社员的受托责任，保护农信社及全体社员(股东)的利益，理事会主要负责选拔、聘任、必要时解聘农信社重要管理者，并为其设计合理薪酬结构，以保证经营者与信用社及全体社员的利益一致，减少成本。监事会作为农信社的监督机构应对社员代表大会负责，主要负责：监督农信社理事会、高级经营管理者履行职费情况，及时纠正其损害农信社及全体社员利益的行为；利用内部稽核及审计工作，督促农信社及时、准确的向全体社员及相关部门披露农信社各种经营信息；为社员及相关部门监督农信社经营提供信息支持。

4．积极宣传农信社的合作性质，调动社员监督管理的积极性。农信社发放的主要是小额农户贷款、个体工商户贷款，贷款者缺乏必要的担保品及财务资料。信用社主要是依赖长期和多种渠道接触所积累的关于社员及企业主的相关软信息而作出是否贷款的决定。由于农村地区经营范围相对狭窄、闭塞，社员之间对各自的品质、声誉、技能等比较了解。社员积累的这些软信息对于提高农信社信贷资产质量、选拔合适的经营者意义重大。要想利用社员的这些信息资料，必须充分调动社员监督农信社经营管理的积极性。为此，农信社应积极向社员宣传农信社的合作性质，农信社的治理结构。只有通过大量的宣传，才能在思想意识淡薄、保守的农村地区培养起先进的合作文化，增强他们的主人翁意识，调动社员为农信社经营献计献策，提高其监督经营管理者的积极性。

5．建立和发展县级产权交易市场，提高农信社股权的流动性。建立和发展县级产权交易市场，允许农信社股权在当地产权交易市场挂牌交易。这样不仅可减少农信社股权定价的行政干预，同时也可增加农信社股权的流动性，发挥社员“用脚投票”的权利，增强对农信社经营者的激励与约束。政府可通过限制持股主体、单个自然人或法人持股比例、股权变动信息披露等手段来规范农信社的产权交易。在条件成熟的地方可逐渐放松管制，允许股权的适当集中，甚至外资控股，将农信社稳步过渡到农村商业银行，按商业银行的运作规则经营。