公共危机管理主体格局发展

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摘要：公共危机管理是一个世界性的话题，西方发达国家对危机管理的研究起步比我国早，但是主要集中在政治危机、核武器危机等方面，在“9·11”之后才开始重视公共危机的微观层次研究。我国很早就有公共危机管理行为，但是把它放到一个理论的层面来研究还是在改革开放之后。特别是“SARS”之后，我国政府和理论界才对“危机管理”这门学科真正重视并开始深入研究，应用到实际工作当中的。在这里把我国公共危机管理主体的发展以时间为界限分为两个阶段，改革开放之前的公共危机管理主体和改革开放之后的公共危机主体进行比较分析。谈论的公共危机管理中的主体格局指的是改革开放之后的主体格局。

关键词：公共危机；管理主体；变化；特点

1我国公共危机管理中的主体格局变化

(1)改革开放之前，公共危机管理的主体就是政府。新中国成立后，为了迅速稳定国内政治经济局势，抵御外国的武装干涉，巩固新生的革命政权，以及实现第一个五年计划的经济指标，中国基本上借鉴前苏联的经验，沿用了前苏联高度集中的政治体系和组织体系，建立起类似于前苏联的高度集中、全面控制的全能型政府管理模式。其具体表现形式是：中央政府集中掌握配置资源的最高权力，按照生产部门对国民经济实行专业化的全面直接管理，国家在财政上实行统收统支，在产品和物资分配上实行统购包销、集中调拨，对企业生产经营进行直接干预，在整个国民经济运行中实行指令性计划，对收入分配和杜会福利实行政府统一调配。全能型的政府治理模式决定只有政府才能充当公共危机管理的主体，是公共危机管理的惟一管理者。

(2)改革开放之后，公共危机管理主体呈多元化。随着社会的不断进步，在治理的背景下，我国政府改革的方向必然也正在朝着“全能型政府”向“有限政府”转变，变政府中心为公众中心，加强公共服务中的顾客导向，倡导全社会的共同治理。所以，利用和培育社会力量参与公共危机管理成为我国公共危机管理的现实需求，我国国情的体现。这时候政府作为公共危机管理的主体就不符合时代的发展了，应该是政府、非政府组织、社会公民的多元化主体。

2公共危机管理中社会参与主体所发挥的作用

2.1非政府组织在公共危机管理中发挥的作用

在公共危机管理的过程中，“政府失灵”的存在迫使我们不能单一依靠政府，应该积极吸纳非政府组织加入，发挥非政府组织与民众结合紧密、公益性强等特点。非政府组织在公共危机管理中的作用主要体现在以下几个方面：

(1)接受社会捐赠，动员和整合社会力量。1998年，中国遭遇特大水灾，损失惨重，当年中央财政的救灾拨款为40多亿元，而来自社会各界的救灾捐款高达72.9亿元。如果没有中华慈善总会、中国红十字会等慈善团体的募捐和社会各界的捐献。政府的财政支出压力会更大。

(2)充分发挥中介作用与专业化优势，为政府危机决策提供智力支持。非政府组织具有灵活性、专业性的特点，很多非政府组织在成立之初就设立了关注某一类社会问题的组织目标。非政府组织的灵活性与专业性使它们不像政府部门一样受到思维惯性与领域限制的影响，在应对复杂的危机事件时考虑的更为深入和全面，可以为公共危机管理决策提供有效的支持。

(3)非政府组织是社会动员的主要力量。社会动员是政治动员和行政动员的有力补充。这种动员方式更能充分调动社会公众参与公共危机管理的积极性，有利于社会公众主观能动作用的发挥。社会动员强调的是参与主体的自动、自觉，是一种社会自主进行的动员。

2.2企业在公共危机管理中发挥的作用

企业以盈利为目的，在现代社会中以企业为主。正因为企业以盈利为目的，所以，许多学者将其排除在公共危机应对网络之外。其实，在公共危机管理过程中，企业起着非常重要的作用。

首先，企业在提高组织成员公共危机意识，训练组织成员应对危机的基本技能方面有着得天独厚的优势；其次，企业在危机现场的紧急处置行为可以成为控制危机事件的关键。企业往往是危机事件发生现场的直接利益相关者。在危机事件现场，企业在资源、组织和协调能力等各方面都强于普通社会社会公众，因此危机发生时，企业可以利用其在资源、组织等方面的优势，迅速开展危机现场的应对工作，为下一步的政府介入赢得宝贵的时间；再次，企业往往具有政府进行危机管理时所需资源。企业在专业技术设备，专业人员储备等方面具有特殊优势；最后，企业在危机事件后的恢复重建过程中也必不可少。保险公司、医药公司、通讯公司等企业的积极参与，可以帮助受灾地区迅速恢复，减轻政府财政压力。另外，企业还是社会捐赠的主要来源。根据胡润百富2006年中国慈善企业排行榜的统计数据：2003至2006年间，中国境内慈善捐款金额最多的50家企业，慈善捐款总额为41亿8213万元(包括灾害、疾病、环保、教育、及文化等捐赠方向)。2.3媒体在公共危机管理中发挥作用

媒体承担着社会舆论导向和稳定社会公众情绪的重要责任。特别是在公共危机事件的处理和应对过程中，由于报道内容的特殊性和信息传播带来的巨大社会扩散效果，更需要危机管理者注重媒体在危机管理中的作用。

首先，提前预替，防范危机发生；其次，满足公众信息需求，稳定公众情绪。危机时期，公众对相关信息的需求更加迫切。媒体对相关事件进行及时、准确、全面、真实的报道，可以满足公众需求，防止因正式信息渠道堵塞而出现小道消息满天飞的情况发生；再次，帮助政府传递信息。政府可以通过选择合适的媒体向公众传递危机现状、政府应对策略等信息，以起到稳定社会秩序，避免社会恐慌的作用；最后，实现舆论监督。舆论监督是民主监督的一个重要方面，是社会民主的重要环节。新闻舆论监督是舆论监督的主体。党的十六大报告明确提出“要认真推行政务公开制度，加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用”。媒体在开展舆论监督的过程中应避免出现错位、越位、缺位的现象和监督力度不够的问题。

2.4社会公众在公共危机管理中发挥的作用

社会公众是公共危机直接侵害的对象，社会公众的生命和财产安全是公共危机管理最重要的内容。社会公众的危机意识、危机预防能力和应对水平是影响公共危机管理水平的重要因素。在现代公共行政的理念中，没有社会参与的公共管理是不可想象的，在公共危机管理中也是如此。

首先，社会公众可以成为危机预警的发出者。在危机事件现场，普通社会公众是危机事件的第一目击者，如果社会公众能在突发危机事件发生初期及时向政府有关部门发出危机预警，就可以使政府及时开展危机事件的处理工作，防止危机事件进一步升级；其次，如果社会公众具备一定的危机意识和基本的自救技能，就可以有效降低危机事件对公众财产和生命造成的损失；最后，公共危机管理中的广泛公众参与，可以使社会公众了解公共危机的真相，消除不必要的恐慌，起到稳定公众情绪、恢复社会秩序的作用，并可以增强应对公共危机的力量，降低公共危机的救治成本。在北美大停电事故中，停电发生时。纽约曼哈顿林立的摩天大楼中有数万人正在上班，35万多人被困在纽约各区的电梯和地铁内。多数市民并未惊慌失措，即使是被困在电梯和地铁内的数十万名乘客，也都耐心地等待救援。因此在疏散过程中未发生任何拥挤践踏事件，没有导致连锁灾难的发生。许多写字楼、商店等建筑内的人都在公共广播系统的指导下，有序地进行疏散。许多市民在发生交通堵塞后，自发地指挥交通在路口担任临时指挥，交通秩序逐步恢复，大多数开车者互相礼让，也不拒绝要求搭车的人。人们主动去看望年老或者有残疾的邻居，纽约市民面对危机事件的冷静应对是此次危机得以很快控制的重要因素。