公路工程造价管理方式
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摘要：本文针对公路造价的管理中的一系列问题及制约我国公路造价管理发展的情况，阐述了我国造价管理的现状，分析并得出造价管理体制的发展趋势及应对措施。
“九五”是我国经济持续快速增长、综合国力不断增强、社会主义市场经济体制逐步发展与完善的时期。国民经济与社会发展对交通运输的需求，不仅是数量上的持续增加，而且在质量上也有新的变化，这就要求必须加大公路建设的投入。但在建设资金并不宽裕的今天，决算超预算、预算超概算、概算超估算的“三超”现象仍很普遍，以至于某些建设项目投资失控，资金缺口较大，从某种意义上来讲，反而制约了国民经济的快速发展。尤其是加入世贸组织之后，我国的建设市场成为重要的组成部分，会有更多、更强的外国承包商进入中国，这些外国公司具有强大的、技术、管理和人才优势，使我国国内建筑承包市场的竞争更加激烈。面对这前所未有的机遇和挑战，我国公路工程造价管理模式与国外先进的管理模式有那些不同和差距，能否与国际惯例接轨，适应国际公路建设市场一体化的新形势，在市场经济条件下，如何有效地对公路工程造价进行科学地管理，这是大家共同关心的问题。
1我国公路工程造价管理的现状
我国工程造价在唐朝就有记载，但发展缓慢。新中国成立后，有很大的发展，但未形成一个独立的系列学科。党的十一届三中全会后，党的工作重点转移到了经济建设上来，特别是社会主义市场经济体制的逐步完善，使工程造价管理得到了很大的发展，已经形成了一个新兴学科。1985年成立了中国工程建设概预算定额委员会，1990年在此基础上成立了中国建设工程造价管理协会，1996年国家人事部和建设部已确定并行文建立注册造价工程师制度，对学科的建设与发展起了重要作用，标志着该学科已发展成为一个独立的、完整的学科体系。在这个时期，公路工程造价管理工作也得到了进一步的发展，1982年颁布了概预算定额和编制办法；1983年交通部首次召开了全国公路工程定额管理工作会议，决定加强造价管理工作；1984年成立交通部公路工程定额站；1988年交通部发出通知，要求建立省、自治区、直辖市公路工程定额站，对公路造价工作实行统一领导，分级管理。这在公路部门都是前所未有的重大举措，对于加强和深化工程造价管理工作具有重大意义。经过十多年的发展，应该说我国的公路工程造价管理工作取得了可喜的成绩，对我国的社会主义现代化建设做出了重大贡献。但是，我国的公路工程造价管理与西方发达国家相比还有很大差距，造价管理工作还有许多问题有待解决，其具体表现在以下几方面。
1.1造价管理观念落后。我国公路工程造价管理的产生有其复杂的背景，在实际工作中计划经济模式的烙印还相当深。绝大多数工作仍然停留在“三性一静”(定额的统一性、综合性、指令性和工、料、机价格的静态性)的基础上，往往“四算”(估算、概算、预算、决算)分离，“三超”现象严重。因此，我们必须树立“全过程、全方位、动态公路工程造价管理”的新理念。
1.2法律、法规不健全。尽管我国已经有了相关的法律、法规，但是由于各方面的原因，这些法律、法规还不够健全，在实践贯彻中存在着许多问题。同时“有法不依，执法不严”的现象屡见不鲜。比如“招投标法”在实际中经常被扭曲，议标、串标现象时有发生，有些地方还很严重。因此，加强公路行业立法，与国际惯例接轨已成当务之急。
1.3公路工程造价管理从业人员素质较低。目前，我国工程造价管理领域的从业人员有80多万，公路工程领域有20多万。这80多万的从业人员中本科毕业生还不到三分之一，绝大多数是大专、电大、函大毕业，有的甚至还没有专科文凭。从专业上来看，正规高等院校工程造价管理专业毕业的还不到1％，大部分都是工程经济、投资经济、工程管理、概预算等相近专业，这些人从事工程造价管理往往只停留在概预算上，他们不能也不可能进行全过程、全方位、动态的工程造价管理。另外，公路了造价工程师执业资格考试刚刚起步，目前取得证书的还不足1％，能够充当总经济师的更是凤毛麟角。所有这些都严重影响了我国公路工程造价管理的发展。
2与国外工程造价管理模式的比较
2.1公路工程造价的政府管理
在国外，按项目投资来源的不同，一般可划分为政府投资项目和私人投资项目。政府对建设工程造价管理主要采用间接手段，对政府项目和私人项目实施不同力度和深度的管理，重点控制政府投资项目。对于私人投资项目，国外一般都采取政府不干预工程造价管理的方式。政府对私人投资项目主要是进行政策引导和信息指导，由市场经济规律调节，体现了政府对工程造价的宏观管理和间接调控。
英国对政府投资项目采用集中管理的办法，按政府的有关面积标准、造价指标、在核定的投资范围内进行方案设计、施工设计、实行目标控制，不得突破。如遇非正常因素非突破不可时，宁可在保证使用功能的前提下降低标准，也要将投资控制在额度范围内。
美国对政府的投资项目则采用两种方式：一是由政府设专门机构对工程进行直接管理。美国各地方政府、州政府、联邦政府都设有相应的管理机构，专门负责管理政府的建设项目。二是通过公开招标委托承包商进行管理。美国法律规定所有的政府投资项目除特定情况下（涉及国防、军事机密等）都要采用公开招标。但对项目的审批权限、技术标准（规范）、价格、指数等都做出了特殊的规定，确保项目资金不突破审批的金额。美国政府对私人项目投资方向的控制有一套完整的项目或产品目录，明确规定私人投资者的投资领域，并采用经济杠杆如价格、税收、利率、信息指导、城市规划等来引导和约束私人投资方向和领域颁布。政府通过不定期信息资料，使私人投资者了解市场状况，尽可能使投资项目符合经济发展的需要。
我国公路工程造价管理制度是建立在概预算管理制度基础上的，它是1953年我国政府引进前苏联概预算定额管理制度而形成的，主要是为计划经济体制服务的。改革开放以来，我国公路概预算定额管理模式发生了很大的变化，随着我国经济发展水平的提高和经济结构的日益复杂，计划经济的内在弊端逐步暴露出来。传统的与计划经济相适应的公路概预算定额管理制度，实际上是对公路工程造价实行政府行政指令的直接管理，这种政府行使的工程造价管理职能强调定额作为政府的法定行为，强调政府主管部门对工程定额含量、工程取费及其费率的指令性，使得公路产品的价格严重脱离了价值，遏制了竞争，抑制了生产者和经营者的积极性与创造性。
公路工程造价管理体制改革的最终目标是，逐步建立以市场形成价格为主的价格机制。改革现行的公路工程不实之处管理方式，实行量价分离，逐步建立起由公路工程定额作为指导的通过市场竞争形成公路工程造价的机制。政府的管理职能应从原来的微观管理方式转变为宏观调控为主，实现国家对消耗量标准的宏观管理，制定统一的公路工程项目划分，工程量计算规则，为逐步实行工程量清单报价创造条件。
另外对政府工程和非政府工程实行不同的定价方式。对于政府投资工程，应以统一的工程消耗量定额为依据，按生产要素市场价格编制标底，并以此为基础，实行在合理幅度内确定中标价方式。对于非政府投资工程，应强化市场定价原则，即可参照政府投资工程的做法，采取以合理低价中标的，也可由承发包双方依照合同约定的其它方式定价。
2.2公路工程造价的社会咨询服务
公路工程造价咨询机构一直以自身的实力，专业知识，服务质量为控制公路工程造价、节约投资发挥着重要的作用。社会咨询机构也逐步成为政府职能部门管理建筑产品价格的重要手段。
2.2.1美国的工程造价咨询机构，有政府创办的机构，也有民办，民办国以及大型企业创办的机构，其中尤以民办咨询机构为多。他们起着不可低估的重要作用，正在充当着政府、业主和承包商的人和顾问，承担着大量的工程项目管理和工程造价的确定与控制等方面的服务。美国的咨询公司十分注意历史资料的积累和分析整理，建立起本公司一套造价资料积累制度，同时注意服务效果的反馈，形成了信息反馈、分析、判断、预测等一整套的科学管理体系。
2.2.2日本在借鉴英国工料测量师协会的基础上努力发展社会咨询业，并充分发挥社团的作用，使估价业务作为一个专业在实践中得以发展和提高，逐步使估价的业务规模化、系统化。咨询企业是靠自己的技术知识和经验为客户提供无形服务的。
2.2.3我国的公路工程造价管理先后由投资单位、施工单位、建设单位多头负责，工作互不衔接，投资失控状况相当严重。目前，大多数公路咨询机构服务内容单一，有的侧重于项目可行性研究，进行工程估算；有的侧重于扩充设计评估，进行工程概预算审核；有的侧重于协助业主进行施工招投标；有的侧重于竣工结算的审查。一个项目前后有几家咨询机构介入，彼此不连贯，不利于公路工程造价咨询向纵深方向发展。因此，要把公路工程造价咨询机构发展成为一个独立的专业化服务机构，从估算，概算，预算、合同价，结算等进行一体化的全过程的系统管理。
我国公路工程造价咨询业还是一个刚刚形成亟待发展的行业。由于体制的影响，公路工程造价管理大到宏观政策的制定，小到每个项目的造价确定和控制，几乎都集中在政府交通行政主管部门。市场经济的确立，不仅使公路工程造价管理要面对新的形势，适应新的形势，而且也要求政府管理职能的转换，要求大力发展面向社会的公路工程造价咨询业。尤其要发展跨部门，跨地区能为大型项目服务的大型咨询公司，更要建立众多为中、小项目投资者服务的中、小型咨询公司。同时按现代企业制度完善这些公司的管理体制和管理制度，减少行政干预，逐渐摆脱单一计划经济对公路工程造价咨询的影响，以保证咨询活动的客观性和公正性。
2.3公路工程造价的价格计算模式
国外对工程造价的管理是以市场为中心的动态的控制。造价计划执行中所出现的问题及时分析研究，及时采取纠正措施，这种强调项目实施过程中的造价管理的做法，体现了造价控制的动态性，并且重视造价管理所具有的随环境、工程进展以及价格等变化而调整造价的控制标准和控制方法的动态特征。
2.3.1英国工程等价管理体系已相当完善，但并没有统一的定额。因此，工程量计算规则就成为参与工程建设各方共同遵守的计量、计价的基本规则。现行的《建筑工程工程量计算规则》（SMM）是英国皇家特许测量师学会（RICS）组织制定并为各方共同认可的，在英国使用最为广泛。RICS是独立于业主和承包商的组织，有着很大的权限。业主在拟建工程时，一般均要请工料测量师范进行可行性研究、投资估算、招标文件编制、设计阶段及施工阶段的投资控制。他们用各种办法通过市场的活动控制造价，但并没有政府或准政府组织规定造价。
2.3.2美国对于工程造价的标准不是由政府部门组织制定的，也没有统一的工程造价计价依据和标准。其计价定额、指标、费用标准等，一般是由各大型工程咨询公司制定。各地的咨询机构根据本地区的特点，制定出单位建筑面积的消耗量和基价，由此作为所管辖项目的造价估算标准。此外，联邦政府，州政府和地方政府根据各自积累的资料，参考各咨询公司的相关资料，制定相应的计价标准，作为工程项目费用估算的依据。美国工程造价的估算主要由设计部门或专业公司来承担，造价工程师在具体编制工程等价时，除了考虑工程项目本身的特征因素外，一般还对项目进行较为详细的风险分析，以确定适度的预备费。
在国际公路工程中，当采用国际工程的FIDIC合同条件投标报价时，也没有可以利用的统一定额。承包商只能根据工程项目所在国的实际情况，综合分析其资源（人工、材料、设备和施工机构等）的来源和消耗情况，在咨询工程师编制的工程量清单上填报项目单价。我国公司参与这类工程投标时也是如此，国内的公路工程定额只可供填报工程量清单时参考，不可生搬硬套。这主要是由两个因素所决定的：第一是我们的定额子目的含量与国际工程项目的子目含量不一致或不完全一致，第二是计费标准的不一致。
2.3.3我国公路工程长期以来采用的是定额计价法，它强调在社会主义计划经济基础上的供求关系和分配制度，在几十年来的国家经济建设中起到了不可替代的作用，经逐步的探索和完善已自成一体。这种方法确定公路工程造价主要是由国家交通主管确定造价定额、规定费用构成和颁布价格及费率标准来完成的。公路工程设计部门在编制工程造价方面的主动性、创造性不高，责任感不强，他们只注重套定额指标，不考虑市场动态。显然，这种估算结果难以反映公路工程造价变化的客观事实。
改革开放以来，我国公路建设领域的投资主体呈现出多元化发展趋势。随着项目业主负责制度和公路招标投标制度的建立，以及公路工程建设的监理制度和合同管理制度的加强，要求公路产品价格进一步放开，随行就市，适应价值规律和供求关系。从而要求我们一直沿用的以计划经济为背景的公路工程定额管理模式必须进行改革，以适应我国公路市场发展的需要。公路工程造价的价格计算模式改革的思路是，按照量价分离和工程实体性消耗与施工措施性消耗相分离的原则，对计价定额进行改革。属于人工、材料、机械等消耗量标准由国家制定全国统一基础定额及工程量计算规则，实现国家对定额消耗量的宏观控制，对于人工、材料价格、机械台班费用等区别不同情况，实行调整与放开相结合的办法，改变国家对公路定额管理的方式。
2.4公路工程造价的管理信息系统
在市场经济社会中，能够及时地、准确地捕捉建筑市场价格信息是承包商保持竞争优势和取得盈利的关键。这些信息是建筑产品估价和结算的主要依据，是建筑市场价格变化的标志。
2.4.1在美国，建筑造价指数一般由一些咨询机构和新闻媒介来编制，在多种建筑造价信息来源中，《工程新闻纪录》（EngineeringNewsRecord简称ENR）中的造价指标是比较重要的一种。编制ENR造价指数的目的是为了准确地预测建筑价格，确定工程造价。ENR指数由钢材、水泥、木材和普通劳动力四种指数组成。它分为两类，一类是建筑造价指数，另一类是房屋造价指数。美国工程造价信息反馈系统也较为完善，国内的各工程公司十分注意收集工程造价管理各个阶段中的工程造价资料，并把向有关部门提供造价信息资料视为一种应尽的义务，他们不仅注意收集造价资料，也派出调查人员进行实地考察，使其所获得的资料较为翔实，从而保证了造价管理的科学性。
2.4.2我国的公路工程造价管理信息系统还很不健全，全国范围内的公路造价信息网络系统尚未建立。因此，要求我国的公路工程造价管理部门及时做出反应，建立相应的信息网络系统，加强工程造价信息的收集、处理和工作。同时做好公路工程造价资料的积累工作，对人工、材料、机构单价等，由公路工程造价管理部门依据市场价格的变化及时工程造价相关信息和指数，以适应公路市场经济发展的需要。
2.5公路工程造价的从业人员资格
公路工程造价的社会服务是一种智力密集型的高层次的管理服务，要求从业人员具有较高的素质并严格遵守相应的职业道德，否则难以获得社会的认可。
2.5.1英国的预算师、高级预算是由职称是由皇家测量师学会经过严格考核程序而授予的。工料测量专业本科毕业生可以豁免英国皇家测量师学会组织的专业知识考试而直接取得申请预算师专业工作能力培养和考核资格。面对于具有高中学历或其他专业的本科生，或从事预算专业15年以上的人员，则要通过皇家测量师学会每年组织的专业考试。经专业知识考试合格者，由皇家测量师学会发给专业知识考试合格证书，取得申请预算师专业工作能力培养和考核的资格。对工是不是同专业本科毕业生，硕士生、博士生以及经过专业知识考试合格的人员，还要通过皇家测量师学会组织的专业工作能力的考核，即通过三年以上的工作实践，在学会规定的各项专业能力考核科目范围内，获得某几项较丰富的工作经验，经考核合格后，即由皇家测量师学会发给合格证书并吸收为学会会员（ARICS），也就是预算师职称。在取得预算师（工料估价师）职称后就可独立开业，承揽相关业务。
2.5.2法国非常重视工程造价管理人才的培养，对咨询工程师的资格审查也比较严格。一般咨询工程师的注册管理由各州承担，咨询工程师的注册资格考试一般有口试和局面考试两种开工。美国对工程造价人员的管理和培养除了有严格的注册制度和资格审查外，还注重在高等院校设置工程造价管理专业，培养这方面的专门人才。
2.5.3为提高公路工程造价从业人员的素质，我国也建立了公路造价工程师执业资格考试与注册制度。同时对公路工程造价咨询人员的从业资格做了了明确的规定。一般来说，公路工程造价咨询人员不仅要掌握公路设计、施工材料和设备等专业知识，还要掌握相当程度的经济、金融、财务和法律等知识，更要学习国际惯例、规范，另外外语水平和计算机运用能力也是不可缺少的。
3我国公路工程造价管理的发展趋势
3.1公路工程造价管理的国际化趋势
随着我国改革开放的进一步加快，公路市场的快速发展，中国经济日益深刻地融人全球市场，在我国的跨国公司和跨国项目越来越多，我国的许多项目要通过国际招标、咨询或BOT方式运作，同时，我国企业走出国门在海外投资和经营的项月也在增加。因此，伴随着经济全球化的到来，公路工程造价管理的国际化正形成趋势和潮流。特别是我国加入WTO后，我国的行业壁垒下降，国内市场国际化，国内外市场全面融合，外国企业必定利用其在资本、技术、管理、人才、服务等方面的优势，挤占我国国内市场，尤其是公路工程总承包市场。面对日益激烈的市场竞争，我国的企业必须以市场为导向，转换经营模式，增强应变能力，自强不息，勇于进取，在竞争中学会生存，在拼搏中寻求发展。另一方面，人世后根据最惠国待遇和国民待遇，我们将获得更多的机会，并能更加容易地进人国际市场。同时，加入WTO后，在国际市场上，作为一名成员国，我国的企业可以与其他成员方企业拥有同等的权利，并享有同等的关税减免，在“贸易自由化”原则指导下，减少对外工程承包的审批程序，将有更多的公司从事国际工程承包，并逐步过渡到自由经营。随着经济全球化的到来，工程造价管理国际化已成必然趋势，各国都在努力寻求国际间的合作，寻找自己发展的空间。
3.2公路工程造价管理的信息化趋势
伴随着INTERNET走进千家万户，公路工程造价管理的信息化已成必然趋势。作为当今更新最快的电脑技术和网络技术在企业经营管理中普及应用的速度令人吃惊，而且呈现加速发展的态势。这给公路工程造价管理带来很多新的特点，在信息高速膨胀的今天，工程造价管理越来越依赖于电脑手段，其竞争从某种意义上讲已成为信息战。另一方面，作为21世纪的主导经济知识经济已经来临，与之相应的公路工程造价管理也必将发生新的革命。知识经济时代的公路工程造价管理将由过去的劳动密集型转变为知识密集型。知识经济可以理解为把知识转化为效益的经济；知识经济利用较少的自然资源和人力资源，而更重视利用智力资源；知识产生新的创意，形成新的成果，带来新的财富。这一过程靠传统方式已无法实现，这时先进管理手段——电脑又发挥了不可替代的作用。目前西方发达国家已经在工程造价管理中运用了计算机网络技术，通过网上招投标，开始实现了工程造价管理网络化、虚拟化。另外，公路工程造价管理软件也开始被大量使用，同时还有专门从事公路工程造价管理软件开发研究工作的软件公司。种种迹象表明21世纪的公路工程造价管理将更多的依靠电脑技术和网络技术，未来的公路工程造价管理必将成为信息化管理。
4我国公路工程造价管理的对策
面对我国公路工程造价管理的客观现状以及公路工程造价管理国际化、信息化、网络化的日益加强，我国公路工程造价管理将以怎样的姿态来应对加人WTO的挑战，我想应当从以下几方面来考虑。
4.1加强法律、法规建设，与国际惯例接轨
《建筑法》和《公路工程招标投标管理办法》已经相继实施，相信中国公路市场将越来越规范，公路工程造价管理作为公路工程建设项目的一部分，应该积极贯彻这两个法律，使我国公路工程造价管理走上法制化轨道。是国家法律只能从宏观上加以规范，不可能对公路工程造价的各个方面都作出详细的规定，因此公路工程造价管理自身应该加强相关法律、法规的建设，与国际惯例全面接轨。特别是我国已加入WTO，中国公路业要走出国门，参与国际竞争，开拓国际市场就必须全面与国际惯例接轨。面对变幻莫测的国际竞争市场，我们只有懂得并真正吃透国际惯例、法规、标准等，才有可能按国际惯例进入国际市场，同时受到国际法律的保护。
4.2建立科学、完善的定额管理体系
随着公路招投标机制的健全和完善，施工企业必须通过竞争才能取得工程项目，不论是国内招投标还是概预算的投资编制，都要求“快”、“准”、“变”。随着市场的开放，公开竞争的项目越来越多，投资报价及概预算编制速度要求“快”；竞争不断加剧，参与竞争的企业越来越多，只有接近实际成本报价的工程，中标的可能性才最大，所以，工程项目造价编制要求“准”；不同的国家和不同的地区，对投标报价的要求不同，不同的工程项目所处的环境条件千变万化，具体的计算方法难以统一，计价方法也要求“变”。这对定额管理提出了更高的要求，只有加大公路定额编制的力度，建立科学、完善的定额管理体系，才能为市场经济的健全和完善奠定良好的基础。
4.3加强公路工程造价管理人才培养
在市场经济条件下，公路工程造价管理人员的工作已从被动反映造价结果转向能动影响项目决策。但人才质量与企业需求之间的矛盾还相当突出，因此如何造就一批适应社会主义现代化建设需要的工程造价管理人才已成为迫切需要解决的问题。一方面，高等院校应该担负培养现代工程造价管理人才的重任。自1986年南方冶金学院创办第一个工程造价管理本科专业以来，工程造价管理的学科已受到建设部、教育部的重视，到目前为止，全国已经有十多所高等院校设立了这一学科。但是，就十多年来看，所培养的毕业生大部分还只是停留在概预算的层次上，很少有人符合全过程、全方位、动态工程造价管理理念的要求。所以，我们必须加强工程造价管理的学科建设，在高校建立硕士点、博士点，以培养一批懂技术、懂经济、晓法律、善管理，同时精通计算机和外语的高素质的工程造价管理人才。另一方面，大力推行注册造价师执业制度。注册造价工程师1997年在全国九个省试点考试，1998年在全国考试。几年来，已培养了一批注册造价师，但是这部分人还不到整个工程造价管理80万从业人员的1％，离10％的目标还差很远。因此，我们必须大力推行注册造价工程师执业制度，以培养更多的符合社会主义现代化建设需要的高素质造价工程师，尤其是公路工程造价工程师，同时为造就总经济师以及高级管理人才打下良好的基础。
4.4公路工程造价管理信息化、网络化
在计算机网络技术日益普及的今天，各方面的信息流铺天盖地，纷至沓来。面对如此宏大的信息流，传统的管理模式、管理方法显然已无能为力了，我们必须寻找现代化的管理手段。这时计算机网络、软件就成了时代的宠儿，普遍为人们看好。计算机的引人标志着我们的工作有了新意，同时也给社会创造了效益。充分发挥现代化管理手段，既是向国际接轨的需要，也是公路工程造价管理的需要。为此，我们应努力做好公路工程造价管理信息化、网络化方面的工作，加快全国公路工程造价信息网的建设，真正实现网上办一切事。
5结语
综上所述，我国公路工程造价的管理及模式是一个不断探索和发展的过程，虽然目前还存在种种问题，但是改革仍然要沿着一个明确的方向进行着：建立以市场为取向的公路工程造价管理体制和公路工程造价管理的法制化体系。
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