海关行政管理制度

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海关是一个国家监督管理进出口国境的货物、物品和运输工具并执行关税法规及其他进出口管制法令、规章的行政管理机关。其主要任务是依照国家法令对进出国境的货物、货币、金银、证券、行李物品、邮递物品和运载上述货物、物品及旅客进出境携带货物、物品征收关税；查缉走私；编制进出境统计。这是对当代海关的定义。然而，中国近代海关却远非这个定义所能涵盖。在中国半封建半殖民的历史背景下，近代海关的业务范围非常庞杂，不但管理海关自身业务，而且旁及中国当时社会生活的各个领域。因此海关史的研究杂糅近代中国财政史、对外贸易史、港务史、洋务史和中外关系史等专门学科。正是由于近代中国海关的这种特殊性和复杂性，长期以来一直是中国近代史研究的重要问题之一，得到中外学者的广泛关注。中国近代海关是最早采用西方管理体制进行运作的政府机构，管理体制以外籍税务司制度为核心，在组织机构、人事管理和制度约束机制等方面独具特征。然而，这方面的研究却稍嫌不足，某些方面甚至仍是空白。我们知道，历史研究的过程是个不断填补空白的过程，是个不断从历史的经验教训中汲取营养的过程。本文根据有关史料，对中国近代海关行政制度的特点进行了论述，敬请方家指正。

一、中国近代新式海关的建立

清前期，东南沿海的反清复明势力尚存，清政府在东南沿海的统治并不稳固。为了巩固东南海防，稳定社会秩序，清政府采取“海禁”政策，严禁商民对外贸易。顺治十二年（1655）六月，朝廷颁发禁海令，“严禁沿海省分，无许片帆入海，违者应置重典”。后来，随着东南沿海一带社会秩序的逐步稳定，清政府开始允许局部地区进行对外贸易。清康熙二十三年(1684)，康熙下达开海令：“今海内一统，海宇宁谧，无论满汉人等一体，令出海贸易，以彰富庶之治，得旨允行。”康熙二十四年（1685），清政府先后在厦门设闽海关、宁波设浙海关、广州设粤海关、上海设江海关。各关设置一名海关监督，由户部奏派，为海关的最高官员，管理四口的进出口贸易。清初四关的设置标志着中国古代市舶贸易制度的结束和海关制度的开始。四口的海关税则由“监督酌量增减定例”，实行定额制度（即包税制），规定各关的年度税收定额，由各关监督上缴户部，多奖少补。以嘉庆四年（1799）为例，户部规定的税额为粤海关85.5万两、闽海关11.3万两、浙海关3.9万两、江海关4.2万两。这一数额的征收依据是各海关官员的申报。申报数额大概只相当于其征课总额的40%。一般情况下，清政府只能收到征税总额的10%。乾隆二十二年（1757）以后，清朝的对外贸易政策出现重大变化，从原来的四海关自由贸易改为只许广州一地进行对外贸易。这与西方资本主义要求扩大中国市场的要求相矛盾，并最终导致鸦片战争的爆发。道光二十二年（1842），战败的清政府与英国订立《江宁条约》。条约规定开放广州、厦门、福州、宁波、上海五口为通商口岸，各缔约国在各个口岸设置领事，管理本国商品的出入口税。海关税收经领事征收转交中国政府。清朝政府在各口岸设立贸易管理官员。但这种官员并非专任，而是由地方官或海关监督兼任。比如：广州由粤海关监督担任，福州、厦门由福州将军兼任，宁波由宁绍台道台兼任，上海由苏松太道台兼任。咸丰元年（1851），清政府下令废止由西方人征税的制度，由清政府派员直接征收。进出口贸易管理权乃一主权国家的主权体现。然而，清政府的海关体制不但存在着“制度上”的弊端，而且存在着“技术上”的缺陷。前者表现在清朝官员经常勾结外商、收受贿赂、私定税率，造成海关税收制度混乱不堪，私弊盛行。各地甚至各船税率不一，甚至有“零关税”的现象发生：由中国港口开出的“空船”在抵达英国时却满载茶叶；从英国开来的满载棉布的商船，在抵达中国港口时却认作“空船”。后者表现在清朝官员近代外贸知识和税务知识的严重缺乏。然而，内忧外患的清政府根本无心也无力对海关的管理体制进行改造，在“条约口岸”的历史背景下，中国海关的近代化注定要有外国人来解决。历史选择了上海作为海关改制的第一试验场。在太平天国起义的背景下，咸丰三年（1853）9月7日，上海小刀会突然起事，县令袁祖德被杀，兵备道吴健彰逃到租界。上海处于无政府状态，海关关税一时无人征收。面对这种局面，英国驻上海领事阿礼国（R.Alock）与美国、法国领事协商，提议在局势未恢复以前，由三国领事代替中国官吏征收三国商人进出口贸易的关税，得到了两国领事的同意。于是，三国领事“越俎代庖”，自征自税，命令本国商人用期票缴纳关税。英、法、美三国领事代征关税称为近代海关改制的先声。小刀会起义被镇压以后，局势逐渐得到恢复。咸丰四年（1854）2月9日，吴健彰在租界外苏州河北岸设立了临时海关，对进出口船只征收关税。然而就在海关开始办公的当天，英国商船无视临时海关的存在，在吴淞口外装载生丝2000包、茶叶8000箱，无税而去。4月初，清政府在泥城的武装冲突中战败，被迫允许英国商船自由进出上海口岸，他国效之。上海遂成为商品自由进出的自由港。“自由港”制度必不能为清政府所允许，这种态势不会持续太久，遂要求各国领事督促本国商民在新的海关缴纳税收。阿礼国认为“普遍走私的那种‘自由的’制度是必须觅得另一种制度来代替。”阿礼国一方面与清政府曲以逶迤，一方面竭力鼓吹建立新式海关。他认为，新海关应该摒弃旧有的、由“无知”的中国人征税的制度，容许“正直而警醒的分子”进入海关的行政组织，由“警醒”的“外国分子和中国官员联合起来”共同管理海关。“由一位负责而可靠的外国税务司作为三国的代表同中国行政官联合办事，这位税务司由领事和苏、松、太道会同委任，薪金要优厚。”阿礼国的提议得到了美国公使麦莲（MaLane）的赞同。咸丰四年（1854）6月21日，麦莲在昆山会见两江总督怡良，要求怡良赞同阿礼国的提议。怡良遂指示吴健彰尽快与英、美、法三国达成协议。6月29日，英、美、法三国领事与吴健彰缔结《上海海关组织协定》。这是建立海关外籍税务司制度的第一个法律文件。《上海海关组织协定》共计九条。其中，第一条规定：“兹因关监督深知难得诚敏干练熟悉外国语言之人员，执行约章关章上一切事务，惟有加入洋员，以资襄助。此项人员，应有道台慎选遴委，道台亦应予以信任事权，俾资改良一切。”虽然协定与三国共同签署，但海关主管一职却并非由三国人员共同担任，而是由三国各选出一名代表担任税务司。阿礼国与美国驻上海领事穆菲（Murphy）联合推荐法国人史亚实（ArthurSmith）为三国的代表出任税务司。然而，法国领事以此事肇始、职责不明而拒绝。于是，吴健彰建议三国领事馆各出一名人员联合组成关税管理委员会，共同管理海关事务。英国领事委任威妥玛（ThomasFrancisWade）、法国领事委任史亚实、美国领事委任贾流意（LewisCarr）分别为三国的代表担任税务监督（又称司税），共同主持海关事务。外籍人员入主江海关，标志着中国近代新式海关的初步建立。威妥玛、史亚实和贾流意成为中国海关第一批洋雇员。大清帝国的关税管理权从此逐步沦于外人之手。在长达一个世纪的漫长时间里，近代西方的海关行政管理制度逐被步引入到中国，开始了中国海关漫长的近代化历程。咸丰八年（1858）11月8日，中英订立《中英通商条约善后条约》规定“各口画一办理”、“任凭总理大臣邀请英人帮办税务”。条约既已成立，遂马上得到实施。咸丰九年（1859），江海关法籍税务监督爱棠（B·edan）和美籍税务监督费士（W.Fish）遭到清政府解雇，督办洋务钦差大臣何桂清任命英国人李泰国为总税务司，李泰国（HoratioNelsonLay）任命都德为江海关税务司，外籍税务司制度在江海关确立。此后，在赫德（RobertHart）的领导下英国人开始在各海关建立外籍税务司制度，到1869年这一制度在全国范围内已基本确立。二、近代海关的行政制度的组织结构和运行机制（一）海关行政组织主体框架新式海关建立之初，其组织结构和运行机制也并不健全。从1854年外籍税务司制度初创到1948年外籍税务司制度终结，其间经历了一个漫长的历史过程。在海关建制史中，1869年以前是海关建制初创时期。这一时期的海关行政机构可以用下图来表示：