城市管理体制历史沿革

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摘要:新中国成立后,我国在计划经济体制下推行了以“政府—单位”制为主的社会管理体制,这种体制尽管有利于社会控制和社会动员,但窒息了社会发展的活力。在市场化改革过程中,我国逐渐形成了以“政府—社区”制为主的社会管理体制,这种体制在一定程度上克服了“政府—单位”制的弊端,但由于行政化倾向严重,因此难以改变公民原子化状态,实现有效的社会管理。党的十六届四中全会提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局,明确了党委、政府、社会、公众在社会管理中的角色。这是我国社会管理体制的新发展,必将有利于和谐社会的建设。

关键词:社会管理;社会管理体制;政府—单位制;政府—社区制

党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度,提出了“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”的要求,并明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十六届六中全会和十七大重申和强调了要建立这一社会管理格局。这是对我国长期以来社会建设和管理实践的科学总结和完善,为推进我国社会管理体制创新指明了前进方向和奋斗目标。本文试图从历史沿革的角度,梳理新中国城市社会管理体制发展演进过程,从而深化对我党提出的这一社会管理格局的理解。

一、“政府—单位”制为主、“政府—街居”制为辅的社会管理体制

新中国成立后,在特定的历史背景下,我国效法苏联建立起了一套高度集中的计划经济体制。在计划经济体制下,政府实行高度集权、计划管理的方式,政府包揽一切经济事务和社会事务。企业只是作为政府的附属物而存在。政府对企业实行统一计划、统负盈亏、统购统销、统收统支,一切经济活动以政府的计划为中心。社会组织则基本上没有获得独立发展的空间。

对于社会主义国家的社会管理问题,马克思主义经典作家曾经有一些相同的设想。列宁认为,在社会主义国家,“全体公民都成了一个全民的、国家的‘辛迪加’的职员和工人”,“整个社会将成为一个管理处,成为一个劳动平等、报酬平等的工厂”［1］。也提出:“我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里,克服旧中国散漫无组织的状态。”［2］

基于这样的认识以及当时特殊的历史背景,新中国成立后,我国逐渐建立起一套以“政府—单位”制为主、“政府—街居”制为辅的城市社会管理体制。在这种社会管理体制下,国家通过单位这一组织形式管理职工,通过街道居委会体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。当然,政府通过单位实施社会管理的体制无疑处于绝对主导地位,因为当时城市中的绝大多数人都隶属于某一单位,没有单位隶属关系的只是少数人,街居体系只是起到拾遗补漏的作用。

单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊组织形式,具有政治、经济与社会三位一体的功能。各种单位尽管因专业性质不同而区分为行政单位、事业单位和企业单位,但都必须隶属于一定的上级部门或政府部门。企业、学校、医院等各类组织只不过是政府的一个个下属“单位”。在计划经济体制下,单位既是中国城市社会的基本单元,也是中国政府过程的“末梢”。

“从政府与单位的关系看,政府把单位看作自己的一个个‘纽结’,单位接受政府的各种保护,并按照政府制定的计划得到各种资源。”单位和职工之间是一种“单位既全面控制、又全面照料其职工,职工既全面服务、又全面依赖其单位的复杂的政治、经济和社会关系”［3］。“单位不仅通过社会成员的工作使之取得一定的经济报酬,通过分配住房保证单位成员基本的生存空间,通过公费医疗制度满足人们基本健康的需要,通过兴办托儿所、幼儿园、食堂、澡堂及为职工子女就业需要的服务公司或集体企业等等,为单位成员提供各种社会保障和福利方面的服务,更多地,单位还给予单位成员在单位内或单位外行为的权利、社会身份以及社会政治地位。”［4］

政府主要通过单位实施社会管理的体制在当时发挥了一定的积极作用,改变了旧中国一盘散沙的状态,加强了社会的组织性,强化了国家对社会的控制力和组织动员力。但另一方面,也严重束缚了社会自身和公民个人的发展,就像捷克著名戏剧家哈维尔所描述的:个人变成了社会这架庞大机器上的一个微不足道的齿轮和螺丝钉,他的意义仅限于他在这架机器里的作用。总之,个人的工作、住房、活动等都被牢牢地钳制。事事受到预先决定,受到限制和控制。每一个越出规矩的行动都被看做放纵、违章、违法之举。从餐馆厨师到歌唱家,每个人生活的各个方面都被一张官僚规定文牍的罗网笼罩。这张罗网以自己的目标束缚一切生活的目标,而它的目标就是它自身平稳、自动运转的既得利益［5］。

这种社会管理体制一方面造成国家权力的无限扩张,造成整个社会的国家化,使政府成为包办一切的全能型政府,极大地增加了社会管理的成本。另一方面,也将社会成员牢固束缚在一个个相对封闭的单位中,造成了社会流动性差,社会自身缺乏自主性,各种社会组织无法得到正常发育,社会内部难以形成一套自我管理、自我约束的内在机制,从而造成社会的僵化,缺乏活力,社会成员思想的僵化,缺乏创造力。这种社会管理体制也造成了企业包袱沉重,缺乏生产积极性和竞争力,从而成为经济社会进一步发展的障碍。

二、“政府—社区”制与“政府—单位”制并存的社会管理体制

随着我国改革开放的不断深入,城市个体私营经济等新经济组织不断涌现,农村人口大量流入城市,与此同时,国有、集体企业下岗失业人员增多,城市社会成员越来越多地由“单位人”变成了“社会人”。在这种情况下,以“政府—单位”制为主的社会管理体制的弊端日益暴露出来。为了解决这个问题,20世纪90年代以来,一项旨在改革城市基层管理体制的社会工程－社区建设运动兴起,社区制被建构为一种替代单位制的城市基层社会管理体制。随着“政企分开”、“社企分开”的推进,企业剥离出来的大部分社会服务与社会管理的职能都转移到了街道办事处及其所属的社区。

经过十几年的社会变迁和社区建设,我国城市社会管理体制已经从“政府—单位”制为主、“政府—街居”制为辅过渡到以“政府—社区”制为主、“政府—社区”制和“政府—单位”制并存的社会管理体制。在这种体制下,社区承担了大量的社会管理职能,逐渐成为社会管理的重心所在。与此同时,政府机关、事业单位、国有企业等“单位”仍然承担着许多重要的社会职能,但这些社会职能正处于不断的剥离中。

在我国当前这种以“政府—社区”制为主,“政府—社区”制和“政府—单位”制并存的社会管理体制中,“政府—单位”制的弊端已经暴露得很充分,成为我国社会管理体制改革要着重解决的问题,这种模式最终要退出历史舞台。即便是我们当前正在大力推行的“政府—社区”制社会管理模式,也还存在许多难以克服的问题。“政府—社区”两极式社会管理体制并不能完全适应社会主义市场经济的发展与和谐社会的建设。

就像有的学者所指出的:“政府试图借用社区这个地域概念,将其操作为一个城市基层管理单位,以解决市场经济兴起和单位制解体后出现的一系列社会问题,并通过社区建设加强基层政权建设。”［6］正因为如此,本应发挥自治功能、进行自我管理的社区表现出了严重的行政化、单位化倾向。“政府几乎包揽了社区建设与社区管理的一切事务,多样化的基层社会的社区事务基本上变成了单一的政府事务。与‘政府—单位’式体制不同的只是,上级政府和企业剥离出来的社会职能不过是转移或‘下移’给了基层政府的派出单位－街道办事处－而已。而且,随着经济体制改革的深化,社区的责任和职能被不切实际地夸大,所承担的社会事务越来越多。在这种情况下,社区的单位化倾向愈益严重,日益蜕变为一个什么都得管的‘小而全’的、行政化色彩浓厚的‘单位化社区’。”［7］由于社区行政化倾向严重,承担着大量的行政事务,而社区委员会所掌握的人员、资源、资金又极其有限,因此,很难实施有效的社会管理和服务。同时,社区的行政化倾向也使居民的社区归属感、认同度和参与感难以提升,这也制约了社区的社会管理功能的发挥。

更为重要的是,当前城市中实际存在的“市—区—街道—社区委员会”垂直管理体制,把政府的触角一直延伸到社会的最基层,客观上压缩了民间社会组织生存与发展的空间,致使“单位制”解体下的“原子化”个人并未被有效地组织起来,并未成为真正意义上的“社会人”。而政府通过原子化的单个人去了解、协调和保护各个群体特别是弱势群体的权益,实际上是非常困难的。这样,市场经济张力所引发的社会分化和非稳定性的紧张要素就难以降低［7］。

三、“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局

随着转型期我国社会矛盾的凸显,构建和谐社会的问题被提上了国家议事日程。社会管理问题也因此引起了党和政府的高度重视。我国政府明确把“社会管理”与经济调节、市场监管、公共服务一起作为政府的基本职能之一。党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度,提出了“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”的要求,并明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十六届六中全会进一步强调:“必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务。”刚刚召开的党的十七大重申,“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”。

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”这一社会管理格局的提出,明确了党委、政府、社会和公众在社会管理体系中的角色,有利于避免社会管理中出现越位、缺位和错位现象,是新一代领导集体对我国社会管理体制的创新。

在这一社会管理格局中,“党委领导”是根本。党委领导主要是政治性、方向性领导,主要体现在:党委要充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用;把握好社会建设和管理发展的大方向,确定正确的大政方针,提出具有感召性、纲领性的口号;把党的意志和主张体现到国家的法律法规中,支持政府依法管理社会事务;引导社会组织和公众积极有序地参与社会建设和管理;充分发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用。只有坚持党委的领导,才能确保社会建设和管理的正确方向,才能有效地整合各种社会管理资源,团结和凝聚社会各方面的力量,形成社会管理的合力。

“政府负责”是有效进行社会管理的前提。政府要担负起全面组织社会管理的责任,对整个社会管理事业进行整体规划,为社会管理工作“掌舵”。政府要切实担负起应尽的社会管理责任,不能缺位,要建立健全社会建设和管理的政策法规,制定基本社会服务的标准,加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。要依法管理和规范各类社会组织、社会事务、社会事业,建立健全社会保障制度、社会治安综合治理机制、公共突发事件应急机制等。同时,政府在社会管理中也不能越位。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织、中介组织通过自律能够解决的事项,除法律法规另有规定外,政府不应过多进行行政干预。政府负责不等于政府包办,政府可以通过合同、协议等方式委托社会组织、企业等提供社会服务。政府在社会管理中应扮演服务的角色,既要直接服务于民众,又要为其他社会管理主体发挥作用创造条件,在管理中体现服务,在服务中实现管理。

“社会协同”是要充分发挥各类社会组织的协同作用,这是社会管理的重要依托。社会组织在社会管理中具有独特的优势,有利于改变单位制解体后公民一盘散沙的“原子化”状态,增强公民的组织性,使公民产生归属感和安全感。在社会管理中,要加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合,这是社会建设和管理的必要环节,也是亟待加强的薄弱环节。当前要以社区为依托,充分发展社区自治,培养社区居民的社区归属感,发挥城市基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。要真正贯彻“结社自由”的宪法原则,鼓励、引导各种合法社会组织的健康发展,同时加强对其管理和监督,充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力。

“公众参与”是有效进行社会管理的基础。社会管理与公众切身利益密切相关,人民群众中蕴藏着无限的智慧和力量,只有公众充分参与到社会管理的过程中来,社会管理才能取得实效。同时,公众参与社会管理也是实现人民当家做主的有效形式,是我们党一切为了群众、一切依靠群众的群众路线的生动体现。要通过大力培育公众的参与意识,使公众牢固树立主人翁意识和当家做主观念,使广大公众认识到建设和谐社会人人有责,建设美好家园、创造幸福生活,最终要靠人民群众自己。与此同时,要不断拓宽公众参与渠道,规范公众参与行为。

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”这一社会管理格局是我国社会管理体制发展的最新成果,它必将有利于我国社会管理的有效实施,有利于社会主义和谐社会的建设。

参考文献:

［1］列宁.国家与革命［M］∥列宁选集:第3卷.北京:人民出版社,1995:202.

［2］.中国人民大团结万岁［M］∥选集:第5卷.北京:人民出版社,1977:9－10.

［3］朱光磊.当代中国政府过程［M］.天津:天津人民出版社,2002:308.

［4］李汉林,王奋宇,李路路.中国城市社区的整合机制与单位现象［J］.管理世界,1994(2):192－200.

［5］刘军宁.有限政府与政体改革［J］.领导文萃,2004(11):13－18.

［6］杨敏.作为国家治理单元的社区－对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究［J］.社会学研究,2007(4):137－164.

［7］徐永祥.社会体制改革与和谐社会建构［J］.学习与探索,2005(6):20－24