健全公共政策制度

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论文关键词：公共政策研究组织；咨询；条件；制度

论文摘要：公共政策研究组织在现代公共决策中发挥着重要的参谋咨询作用。我国现有的公共政策研究组织在公共决策中虽然作用明显，但在目前仍然存在不少缺陷。立足中国实际，借鉴国外成功经验，积极创造有利于各类公共政策研究组织发展的制度条件，既重要又迫切。

公共政策研究组织，又称为“思想库”、“智库”、“脑库”等。通常认为，公共政策研究组织是指由各领域的专家、学者、离任官员等组成的对公共政策进行跨学科的理论研究、咨询、规划、设计、分析和评估等工作，以帮助有关部门和机构特别是政府部门和机构进行决策，从而提高公共政策质量的组织。公共政策研究组织是现代公共决策的一个不可或缺的组成部分，其成熟程度成为衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度。我国在20世纪80年代初，以官方和半官方公共政策研究组织为主体、民间公共政策研究组织为补充的公共政策研究组织体系逐步建立和发展起来。这些公共政策研究组织在我国的改革开放和现代化建设事业中，发挥了重要的作用。然而，随着当今形势和任务的新变化，原有的公共政策研究组织已有不少不适应之处。为此，本文根据国内外形势发展变化的实际，结合我国公共政策研究组织产生和发展的现状，拟专门对建立健全现代公共政策研究组织的制度条件作一些探析。这些制度条件，主要包括法律制度的完善、行政管理制度的改革、财政投资制度的优化、税收征管制度的调整、信息管理制度的健全。

一、完善法律制度

我国目前尚无相应的法律、法规来规范公共决策中的咨询，这是影响公共政策研究组织决策咨询功能得以正常发挥的一个制度性障碍。

首先，就我国公共决策咨询发展和完善所面临的总体外部法律制度环境来看：和一些发达国家和地区相比，我国公共决策咨询发展和完善所面临的外部法律制度环境仍然不容乐观。譬如，美国早在1972年就已经通过了《联邦咨询委员会法》，该法对决策咨询委员会存在的必要性、成立的宗旨、定义、工作和程序等都作了明确的规定。日本则在20世纪50年代相继制定了《中小企业诊断实施纲要》、《企业合理化促进法》、《中小企业指导法》为公共政策研究组织的协调、有序发展提供了法律保证。德国在《联邦行政程序法》中规定：政府公共决策中的一切公开项目都必须公之于众，以招标形式委托咨询机构进行预测和评估，咨询的结果在由政府部门组成的专家顾问委员会审核通过后，方能实施。该法还设专节对咨询委员会作了相应的规定，通过立法对咨询委员会做出相应的保障。从这些国家关于公共决策咨询的成功经验看，政府决策中枢和决策者不仅自身树立了正确的咨询意识，而且从法律上为决策咨询提供了制度保障，这是发达国家公共决策咨询系统良好发展的一个重要外部环境，也是促使公共决策失误少的一个重要原因。然而与之不同的是，长期以来我国公共决策是否经过咨询、哪些领域的决策向什么样的公共政策研究组织咨询、采取何种方式咨询、公共政策研究组织及其研究人员在多大程度上影响决策等问题，不是依据相应的法律法规，而是取决于决策者的素质和需要。依照现代决策理论，对于公共决策者来说，公共政策研究组织不是可有可无的附属机构，也不是可用可不用的“帮忙部门”，更不是一个为领导传话、写发言稿的秘书部门，而是在重大决策中具有重要地位和发挥重要作用的机构。为此，应当以法律的形式确认咨询机构这种地位，明确凡是重大决策必须经过咨询的原则。

其次，就我国法律制度对于公共决策咨询的具体规定来看：我国法律、法规对于公共决策咨询的规定，基本上是采取分散立法的模式，也就是将公共决策咨询立法散见在各种相关的专门立法中。改革开放以来，我国颁布的法律、法规中有关公共决策咨询的大致有以下几类:(1)在宪法层次上来看：关于公共决策必须进行咨询的规定主要体现在第27条，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。然而，《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会组织法》和《地方各级人民政府组织法》对公共决策咨询的相关内容则无明确规定。(2)在法律层次上来看：条文中明确使用“（政府）公共决策咨询”词语的规范几乎没有，只能从个别法律的相关条文中找出一些相近的规定而已。比如，《价格法》第23条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和其它方面的意见，论证其必要性、可行性。”(3)从法规、条例、办法层次上来看：虽然我国的个别省市从制度上就公共决策咨询作了相应的规定，如2004年3月成都市出台了《重大行政决策事项专家咨询论证办法》，随后深圳市也出台了《深圳市政府投资项目咨询专家管理办法》等，这些办法在一定程度上标志着这些城市的公共决策咨询实践逐步走向了制度化和规范化。但这在全国来说尚属凤毛麟角，没能够形成完善配套的政府公共决策咨询的法律、法规体系。

颁布法律、法规为各类公共政策研究组织的发展提供制度保障，是发达国家扶持各类公共政策研究组织发展的一个重要举措。我国现代公共政策研究组织的生存及发展，在目前也必须要有立法上的保障。就具体做法而言：一是在我国尚不具备制定一部专门的公共决策咨询法的情况下，应该在国务院和各级人民政府的组织法里以法律条文的形式明确规定重大公共决策必须要有咨询机构的参与，领导的决策应该在咨询机构拟订的多种方案中进行择选，重视他们决策过程中的参谋作用。二是随着行政法治的发展，在行政程序法中也应该设专章或专节，对公共决策咨询做出规定。三是适时建立健全对民间公共政策研究组织这类非营利法人的特别法律制度。民间公共政策研究组织能够在较大程度上保证了各个行业、各个阶层的人都有参与决策的机会与权利，民间公共政策研究组织能表达平民百姓的声音，但是政府的过度管制提高了民间公共政策研究组织的生存成本，影响了民间公共政策研究组织的发展规模，也在某种程度上限制了民间利益的表达。随着社会主义市场经济体制的完善和公民社会的发展，我国实际上已有社会公共财产，所以应该吸收国外的经验完善民法对于法人类型的规定，建立健全对民间公共政策研究组织这类非营利法人的相关规定。政府应给民间公共政策研究组织保留有一定的法律空间，注册与否可在一定程度上由其选择。四是随着我国法治社会的逐步形成，在条件比较成熟时，可制定一部专门的公共决策咨询基本法律，该法应详细规定各类公共政策研究组织的法律地位及其研究人员的权利、义务和责任等。

二、改革行政管理制度

首先，就有关官方和半官方公共政策研究组织的行政管理制度来看：与发达国家相比，我国官方和半官方公共政策研究组织的建设还处在初级阶段，公共决策的民主化、科学化水平还比较低，依附性成为中国官方和半官方公共政策研究组织的最大弊病。从官方和半官方公共政策研究的机构设置、经费来源、研究项目确定、备选方案择优等方面来看，其独立性、客观性、自主性等都较弱。针对以上问题，我们一方面可借助党和国家大力推进政治体制改革的大好时机，逐步探索和切实推进对官方和半官方公共政策研究组织的组织、人事、财经等方面的管理体制改革，使其与党政部门既紧密联系，又相对分离，从而确保其进行政策研究和咨询的相对独立性。另一方面，遵循行政体制改革的步伐，逐步试点官方和半官方公共政策研究组织的改制与转型，积极推进官方和半官方公共政策研究组织的有序市场化和社会化，逐步形成官方、半官方、半官方半民间、民间的“四位一体式”公共政策研究组织体系格局。我们可以尝试将党委政府的部分特别重要的政策研究组织仍然保留官方面孔，促使事业单位性质的政府政策研究组织逐步与政府脱轨，将那些作用不是特别重要的政策研究组织逐步推向市场化和民营化，特别是要推动社科院系统（尤其是地方社科院系统）的研究资源向市场和社会分流。在这些方面我们已经有了一些成功的经验可资借鉴。比如综合开发研究院（中国(深圳）、中国改革院（海南）、北京国民经济研究所等公共政策研究组织就较为成功地实现了改制与转型。

其次，就有关民间公共政策研究组织的行政管理制度来看：我国目前对包括民间公共政策研究组织在内的非营利组织的管理体制为“统一登记、双重负责、分级管理”。这种管理体制在非营利组织的发展过程中发挥了规范的作用，但是随着社会的发展，这种管理体制也显现出行政色彩浓厚、自主空间少的弊端。这样的准入规则无疑给准备申请成立的民间公共政策研究组织抬高了门槛，加之主管部门事无巨细的管理则使民间公共政策研究组织丧失了发展的空间。为了给民间公共政策研究组织一个良好的成长发育环境，必须改革这种行政管理体制。具体说来，主要可从以下几个方面去改革：一是抓住党和国家大力推进行政体制改革的契机，进行政府对民间公共政策研究组织管理职能的配套转变，克服双重管理体制的弊端。在政治体制改革和政府职能转变的过程中，政府可逐步为民间公共政策研究组织的发展让渡出一定空间。在目前，政府可将对民间公共政策研究组织的管制权向社会分流，鼓励社会力量对民间公共政策研究组织进行约束，加强民间公共政策研究组织自身的管理，形成法律、行政、社会三方面共同制约，原则、责任、权力三方面互相支撑的立体网络。二是政府须建立适应现代社会决策需要的行业管理制度，逐步形成“小机构大网络”的组织管理运作模式。政府应为民间公共政策研究组织提供一个顺应当前社会发展的体制平台。目前我国的民间公共政策研究组织还没有与政府、企业组织接轨的人事制度，缺乏专门针对民间公共政策研究组织的财会、审计制度，税收票据不健全，社会保障没有覆盖民间公共政策研究组织和为之制定相应的保险标准等。为此，政府应着手进行相关制度的制定与改革。政府可放开对民间公共政策研究组织的管制，用法律法规政策来进行宏观的引导，积极推动公共政策研究组织专门行业管理协会的建立，可将具体的管理权力交给行业协会，建立民间公共政策研究组织的行业自主管理制度，形成“小机构大网络”的组织管理运作模式。三是政府要特别注重建立主要针对民间公共政策研究组织及其从业人员的认证制度。由于我国还缺乏相应的认证制度来规范民间公共政策研究组织的资格审查和从业人员的资格准入，政府建立和完善主要针对民间公共政策研究组织的认证体系和其从业人员的资格准入就显得尤为重要。通过建立认证制度，国家把管理重点放在对民间公共政策研究组织的日常运行上，从“身份管理”过渡为“行为管理”；用资格考试作为从业资格准入的门槛，取代原来我国事业单位一贯的职称评聘制度，避免将事业单位过于苛刻和教条的用人模式移用到民间公共政策研究组织中，更好地实行适应现代社会发展的人力资源管理方式。当然对于民间公共政策研究组织从业人员的资格认证不仅仅是要建立一整套的考试制度，而是还要通过这种机制来促进党委和政府对民间公共政策研究组织的重视，形成对从业者的整体性评价标准，并促进相关教育的发展。三、优化财政投资制度

在市场经济条件下财政资源是各类公共政策研究组织赖以生存和发展的基础。尽管我国的政府、社会、市场为各类公共政策研究组织的发展壮大提供了一定的财政资源，但是公共政策研究组织要走一条可持续发展的道路以应对层出不穷的社会问题，我们还必须建立一种科学合理的财政投资制度来保障其运行和发展。

首先，就有关官方和半官方公共政策研究组织的财政投资制度来看：在计划经济体制下，我国的政治、经济、社会活动基本上都是政府行为，所以包括公共政策研究组织在内的非营利组织具有“先天性”的行政色彩。时至今日，我国现有的公共政策研究组织大多是官方和半官方性质的，民间性质的公共政策研究组织为数甚少。这样的公共政策研究组织体制是为了适应政府需要而产生的，并不是社会发展的促生。官方和半官方公共政策研究组织的窘迫地位从根本上说是其在财政上过度依赖政府造成的。我国政府对官方和半官方公共政策研究组织的财政投资制度采取全额拨款方式，结果导致了两大问题。一是由于政府全额拨款，导致了官方和半官方公共政策研究组织对政府的完全依附和“顺从”，致使其既缺乏相对独立性和自主性，又缺乏竞争意识和竞争能力；二是并不能从根本上完全保证官方和半官方公共政策研究组织开展政策研究、咨询等活动所需的资金。针对以上问题，政府一方面要在资金上对官方和半官方公共政策研究组织给予有限度的扶持。另一方面，为了缓解财政压力，解决官方和半官方公共政策研究组织经费不足的问题，可以更多地借鉴国际经验，如通过设立基金会的方式，谋求长期的资金支持。国务院发展研究中心设立的“中国发展研究基金”，为我们开了一个好头，树立了一个好榜样。

其次，就有关民间公共政策研究组织的财政投资制度来看：我国的民间公共政策研究组织是在20世纪80年代末，由零星的学者走出政府机关大门在社会上建立起来的。90年代是我国民间公共政策研究组织的不断涌现时期。然而，在进入21世纪后，我国的民间公共政策研究组织却步入了发展的低谷。究其原因，最主要的是在于其筹资渠道的不畅，资金来源的短缺。《南方周末》曾披露一组数据：华盛顿的布鲁金斯学会，各个学科的专职研究人员400多人，年运营资金15亿美元；而北京天则经济研究所作为中国最大的民间公共政策研究组织，专职人员不到20人，2003年运营费用为200万人民币，且有一半来自国外基金会。简单的数字对比就可以看出彼此的差距。我国的民间公共政策研究组织缺乏充足的财政支持，时刻都会有经济压力。其较难以获得政府委托研究合同，就算有幸获得了政府的资金扶植也可能要以牺牲自由空间为代价；而且整个社会也没有形成对公共政策研究组织的捐赠制度和捐赠氛围。为此，民间公共政策研究组织经常要向企业筹款、向外国基金会申请经费、做少量营利性的项目来维持捉襟见肘的“生计”。但这种做法最大的缺点就是后续资金没有保障。针对以上问题，一是各级党委政府应该转变对民间公共政策研究组织的“歧视性”观念，把公共政策决策研究方案也纳入政府采购的范围，全面实施《政府采购法》，把一些公共决策咨询课题向全社会公开招标，把直接投资转为间接投资，变“养”为“用”。这样，从政府的角度看是一种有收益的投资，而从社会角度来看则是民间公共政策研究组织生存的保障和发展的动力，并且也体现出了对民间公共政策研究组织存在价值的正确认识。在这点上，我们也有成功的例子。比如零点调查公司，2003年获得的政府采购订单金额有三、四百万，而在2002、2001年这一数字还分别只有100余万和60万。三是积极探讨允许民间公共政策研究适度信贷融资的办法。我国《事业单位财务规则》第8条规定，“事业单位的预算应自求平衡，不得编制赤字预算。”这表明了我国政府对于非营利组织持不允许负债经营的态度。但是，我们认为对这项规定应该结合实际辩证地来看待。因为当我国的民间公共政策研究组织发展到一定的阶段，应该会出现类似于美国兰德公司一样的大型公共政策研究组织，具备一定的资金、人员、技术、物资等有形资产和品牌、影响力、公信力等无形资产，通过适度借款既可能增强其灵活运作的空间，也可能盘活各种社会资源。

四、调整税收征管制度

西方发达国家公共政策研究组织的筹款机制很大程度上得益于政府的税收减免等优惠政策。从根本上说，这是因为发达国家具有较完善的非营利组织法人制度。对于非营利法人来说，外国政府的税收优惠包括两个方面：一是对组织自身的优惠；二是面向非营利组织的捐赠方的优惠。以美国为例，美国政府给与非营利组织的税收待遇主要有三种不同类型：第一种是免税；第二种是所得税豁免；第三种是捐赠税扣除——即私人或公司对各类公共政策研究组织的捐赠可以从其应纳税所得额中扣除。这些政策使各类公共政策研究组织在获得社会资源方面处于比较有利的地位。然而，我国在这方面却做得不够。在我国现有的税收征管制度中，有关这样的规定较为欠缺。我国的《公益事业捐赠法》，虽以法律形式明确了对包括非营利组织在内的社会公益事业的社会捐赠予以鼓励，但在税收方面的规定还远远不够。根据相关规定，企业不管捐多少也只能免应纳税款的3%，在具体操作中有时还无法落实。针对以上情况，在进行有利于公共政策研究组织成长发育的税收征管制度调整问题上，我们具体可以从以下几个方面去努力。一是我们应该建立专门的包括公共政策研究组织在内的非营利组织的税收体系，将散见于各种法律、法规、规章之中的有关非营利组织所得税减免的条款系统化，以此来推动公共政策研究组织的登记热情和发展活力。二是制定有利于私人捐款的制度。在这方面，我国可以借鉴发达国家的做法，如对公益事业的捐款可以减免所得税、遗产税等。公共政策研究组织若有合理配套的捐赠接收制度，就能有效地利用资金，并能保证其的良性运行。三是通过针对公共政策研究组织的税收征管制度的调整，倡导现代财富观，并促进相应社会观念的形成。比如捐赠是个人社会价值的体现，财富应该造福于社会等等。

五、健全信息管理制度

信息是现代公共决策研究和咨询的物质基础与重要资源，是其研究成果具有科学性、可靠性、可行性的前提。一句话，能否得到全面、准确的信息是公共政策研究组织能否成功的关键。发达国家的政府十分重视给予公共政策研究组织信息上的扶助，它们建立了各种数据库和联机检索系统为公共政策研究组织搜集、处理和提供信息。仅在美国就有4000多个数据库，约占全球数据库总量的近80%，驰名于世的大型联机检索系统有10多个。然而，我国公共政策研究组织的信息系统与之相比则发展水平低，各类公共政策研究组织特别是官方和半官方公共政策研究组织的信息系统条块分割、泾渭分明，无法形成共享的信息大系统，加之信息处理技术落后，导致信息管理混乱，反映情况不够及时、准确。这与现代公共政策研究组织从事研究和咨询所需要的畅通的信息流动网络相去甚远。同时，我国现有的信息资源也没有得到充分利用，官方和半官方公共政策研究组织几乎控制着我国80%以上的信息资源，而民间公共政策研究组织连政府的政策文件都不易看到；公共图书馆和政府统计、情报等部门的信息资源透明度不够，对保密信息的界限划得过大，这些信息源头上的制约严重影响了公共政策研究组织的研究广度、深度和效度。基于以上情况，政府一是应该进一步扩大信息公开的程度，为公共政策研究组织提供充分的信息资源。虽然这样做会限制或者削弱政府的一些权力，但是我们应当明确认识到这些权力本来就应该回归社会。二是我们的政府部门也应该打破信息垄断，疏通信息传播渠道，健全社会化的政策信息中心及其覆盖全社会的信息网络，重视建立各种数据库和联机检索系统，为公共政策研究组织提供较为真实的信息，从而使各类公共政策研究组织共享信息资源，面对统一的市场，公平、合理地竞争，从而达到节约社会成本、优化决策方案、提高决策质量的效果，进而促进决策科学化、民主化进程。三是逐步探索并建立新型的信息情报收集、利用等制度，不断把信息情报机构和公共政策研究组织结合起来，创建一些不仅具有安全保障功能而且具有决策咨询作用的情报研究机构，即具有中国特色的“情报局”。

总之，在现代公共决策中，公共政策研究组织越来越明显地发挥着重要的参谋咨询作用。我国现有的公共政策研究组织在公共决策中虽然作用明显，但是仍然存在不少缺陷。立足中国实际，借鉴国外成功经验，不断改革和完善法律制度、行政管理制度、财政投资制度、税收征管制度、信息管理制度，积极创造有利于各类公共政策研究组织发展的各项制度条件，建立健全现代公共政策研究组织，既是其现状改观的要求，也是时展的必然。

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