建设工程质量监管

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提要目前我国建筑市场尚未发育成熟，工程建设活动的参与主体行为不规范，代表政府行为的强制性质量监督与社会监理、建设单位、施工单位等质量责任划分不明确，造成建设工程质量安全事故不断增加，引起了社会各界人士对建设工程质量问题的广泛关注。

一、我国建设工程质量监督管理概念

建设工程质量监督是建设工程质量管理的重要组成部分，指建设行政主管部门或国务院有关部委委托专业建设工程质量监督机构，为保证建设工程使用安全和环境质量，依据国家有关法律、法规和强制性标准，对工程实体质量和参与建设主体质量保证所具备的条件进行强制性执法监督检查活动。建设工程质量监督管理是对建设工程质量监督活动的计划、组织、指挥、调节和监督的总称。

二、我国建设工程质量监督管理特点

我国建设工程质量监督管理体制随着社会主义经济体制的逐步建立和完善而不断健全和发展。一是在组织体系上实行了政府监督、第三方认证、企业自控的管理体制，并建立了相应的省、地市、县级管理机构；二是在管理制度上建立和完善了以工程建设参与各方的质量责任制为核心的管理法规和规章；三是推行了建设监督制。改变了过去靠行政命令进行项目建设的管理方式，实现了对工程项目的质量、工期、投资目标的有效控制，转变了政府在工程建设中的职能。

三、我国建设工程质量监督管理体系存在的问题

《建设工程质量管理条例》实施以来，我国建设工程质量政府监督管理水平有了很大提高，政府对建设工程质量的监督管理走上了更加规范、科学、法制的发展之路。但在建设工程质量监督管理运行方式上仍存在诸多矛盾。

（一）建设工程质量监督管理体系存在多头管理、条块分割局面。多头管理是指国务院建设行政主管部门、铁路、交通、水利等按专业将建设工程分开进行分头管理；国务院发展与改革委员会又负责对国家出资的重大建设项目监督检查；国务院经济贸易主管部门按照职责负责国家重大技术改造项目的监督检查。条块分割是指全国范围内按专业纵向分条，按地域横向分块实施分别监督管理。这必然形成纵横交错的复杂体系，容易政出多门、界限不清、职责范围不明、效率低下、资源浪费。就一个地区而言也存在多头管理的现象。

（二）建设工程质量监督机构定位不明确。建设工程质量监督机构的体制形态为自收自支的事业性单位，建设工程质量监督机构是政府委托的第三方，代表政府实施建设工程强制性监督。建设工程质量监督机构所处的体制形态及其性质，将决定质量监督机构的监督力度、广度、深度以及监督方式。目前，我国绝大多数质量监督机构依靠“自收自支”方式解决经费问题，质量监督费用是政策性的强制收费，是质量监督机构唯一的资金来源。因此，质量监督机构会因业务范围的划分、收费标准的执行、预收费用的最后结果等与建设单位发生一些收费上的关联。一方面容易使人把质量技术执法误解为社会中介服务，一方面也会使质量监督工作在一定程度上受到建设单位的影响。另外，全国各省市发展不均衡，同一省市各地区发展也不均衡，建设规模参差不齐。因此，监督费收取费率差别就很大，高的地方取工程造价的3%左右，低的地区为0.7%，相差四倍之多，势必对监督的权威性、公正性造成影响。

（三）建设工程质量监督管理机构与政府主管部门期望目标不一致。政府委托监督的目的是保障工程质量，实现国家和公众的利益，而监督机构作为事业单位，在一定程度上追求自身利益的最大化，政府主管部门与监督机构之间存在期望目标的差异性和不一致性。到目前为止，实行的固定费率监督费用，不利于激励监督机构努力工作，监督机构为了提高自身的效益，有可能选择降低监督成本、监督不力的行为，从而以损害国家和公众质量利益为代价获得监督机构自身利益最大化。

（四）社会过于依赖工程质量监督核验，客观上把政府视作工程质量的责任者。目前，政府质量监督部门直接对施工中的主要分部工程和单位工程，进行工程质量监督，并最终核定工程的质量等级，颁发等级证明文本，该文本已成为社会工程建筑使用管理的有法律效力的依据文本。建筑工程办理工程验收、进户手续，直至公安局给予房屋路名、牌号以及所有建筑工程的固定资产验收和登记，都要依赖于质监机构的核验结果。这使得建设工程质量监督机构充当直接评定工程质量等级的市场角色。建筑工程作为一种特殊产品，和其他产品一样，其好坏是生产出来的，而不是评定出来的，质量监督机构对工程质量进行把关，直接评定工程质量等级，以至于对工程全过程的工序验收，如梁板的钢筋隐蔽验收检查等，全靠质量监督员来承担，质量监督机构和质量监督员在一定程度上成了开发商的质检部门和质检员，工程质量“谁核定，谁负责”，质量监督机构成了工程质量的“保险公司”，直接承担了建设工程质量的责任。因此，一些工程交付使用后一旦出现质量问题，矛头便直指“政府机构”，而直接参加工程建设的各方反而“袖手旁观”，这就违反了市场经济中产品的制造者对产品直接负责的规则。

（五）单一的实物质量监督无法实现政府对建筑市场参与各方质量行为的全面监控。建设工程质量管理体制，过去由政府质量监督和企业负责两部分组成。在一段时间内，有效的政府监督对促进建设工程质量的提高、控制工程质量滑坡起到了很积极的作用，是政府实施工程质量宏观控制的重要手段。现在我国已经正式成为世界贸易组织中的正式成员，竞争将更加的激烈。

传统的工程质量监督偏重于单一的实物质量监督。建筑工程相对于工业流水线产品特点的区别在于产品工期长、多专业、多工种、材料设备多品种，产品个体差异大。单纯依赖质量监督机构的几次到位、施工几百天，“判断”一阵子，难免使监督的全面性受到约束，是无法对工程质量进行全面、正确的核验、评定和控制的。长期实践证明，政府的监督必须舍末就本，抓住建设工程参与各方质量行为的龙头才能促使建设各方发挥自身的功能，控制好质量。因此，现行建设工程质量监督必须从单一的实物质量监督向对建设参与各方质量行为的监督延伸，以对施工现场质量保证体系的有效监督来保证实物质量的有效控制。

（六）“三部到位”的监督工作方法与政府管理机制改革走向不和谐。现行建设工程质量监督的主要工作方式是基础、主体、竣工三步到位等级核定与巡回抽查相结合。质量监督机构是政府授权的，质监机构的行为就是政府管理行为的延伸，从而把政府管理推向了具体操作陷于事务的误区。随着政府体制的改革，政府管理机制正向“小政府大社会”，从微观管理向宏观管理，从直接管理向间接管理进行转变。如果政府质量监督工作方法不改革，客观上就造成与政府管理体制和方式相矛盾与不和谐的状况