住房政策面临挑战管理

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2007年7月19日至20日，国务院发展研究中心市场经济研究所与世界银行集团、国际金融公司共同召开了“中低收入居民住房政策”国际研讨会。与会的国际住房专家对我国住房领域当前存在的问题、面临的政策挑战给予了高度关注，并结合各国住房政策经验与教训，提出了一些值得我们研究和探讨的政策问题。

一、中国已进入城市化峰速发展阶段，住房政策面临全新挑战

根据发达国家城市化的历史，城市化率从40%上升到60%的过程，是城市化进程最为迅速的阶段，国际上称之为城市化峰速发展阶段(PeakRateofUrbanization)。城市化进入峰速发展阶段，不仅带来城市人口的大幅增加和城市规模的急速膨胀，也对各国的住房市场带来深刻的影响。这一阶段不仅住房投资规模会进一步扩大，住房投资总量将达到相当于GDP7%-9%(或GNP3%-4%)的高位水平，而且房地产的资产价值也将持续快速增长，城市房地产的资产规模在国民财富中的比例，将从城市化启动阶段的15%提高到60%以上。

目前，中国的城市化率已经超过40%，正处在从城市化起飞阶段向城市化峰速阶段转变的拐点上。这意味着未来20年，中国都将处在城市化峰速发展阶段，庞大的人口规模以及城市化高速发展所带动的巨大住房需求，可能在人类历史上都是非常少见的，这对中国，乃至对全世界的影响都将是非常巨大的。

国际住房专家认为，中国在城市化起飞阶段的住房政策是比较成功的，但也存在许多制度性的缺陷。进入城市化峰速阶段后，中国的住房政策可能面临着一系列的挑战。如果不对以前遗留的制度性缺陷进行改革和调整，这种缺陷就会被放大，就会带来更为严重的问题。因此，进入城市化峰速发展阶段，中国更需要有一个好的住房制度安排和住房政策框架。

二、解决住房问题要与其他社会经济政策相协调

国际住房专家强调，不能简单地就住房问题来考虑住房政策，解决住房问题要与交通、城市建设、社会保障等问题相结合。

首先，各国政府在制订住房政策时的一个基本思想，是要把住房问题和交通问题整合起来一块进行考虑。如果只关注住房问题，让中低收入居民住到远离城市、且交通条件很差的地方，可能会带来生活成本增加、就业困难等问题。以法国为例，从1960年到2004年，法国的城市化率是从60%上升到77%，人均收入水平从4000美元增加到35000美元，居民消费支出中的住房支出比例从不到10%上升到20%，住房条件得到较大改善；与此同时，法国政府非常重视发展公共交通，城市居民出行非常方便，交通支出比例在过去的44年中并没有发生明显的变化，2004年为10%，仅比1966年增加了两个百分点。

其次，低收入人群的住房政策要纳入统一的社会政策。低收入群体不仅在获得住房方面存在问题，而且在获得医疗、教育等方面也存在许多问题。为此，世界各国的普遍做法是，将低收入人群的住房问题，同就业、医疗、教育等问题结合起来考虑，统一纳入国家社会政策范围，以形成一揽子解决方案。

第三，从战略高度协调好城市竞争能力和宜居性的关系。在城市化高速发展的过程中，各国都曾面临提升城市竞争能力和改善宜居性的矛盾。目前中国已是一个相当开放的经济，中国经济竞争力的源泉，主要来自于城市。因为只有通过城市，才能够获得国际资本、技术、人才、管理等关键的发展要素，才能够改善基础设施。所以，城市竞争能力提升是中国融入全球化所必需的，也是城市自身发展所必需的。与此同时，城市发展也需要宜居性，为居民的生活和居住提供空间，为投资者和各类企业提供良好的生活环境和基础设施。因此，处理好城市竞争力和宜居性的矛盾，不仅是促进城市经济快速发展的战略问题，也是住房政策中必须关注的关键问题。

三、在城市化峰速发展阶段要特别重视住房供给及土地利用政策

从各国住房政策的演进过程来看，高度城市化的发达国家，目前的住房政策主要集中在需求方面。而在其城市化峰速发展阶段，各国政府不仅需要通过补贴、住房金融等政策来推动住房需求，而且也高度重视供给政策，并在这一阶段大幅度地增加住房的供给。

国际住房专家认为，在住房供给政策方面，中国特别需要关注土地利用政策。特别是在土地供应矛盾越来越突出的情况下，中国应特别重视提高土地的利用效率。发达国家在这方面的主要措施是加强城市规划和容积率管理。在住宅区容积率管理上，各国在城市规划中都对住宅区的容积率有较高的规定，例如巴黎住宅区的容积率为3，华盛顿为6，纽约为10。

在中国，各大城市的人口密度都比较高，但住宅区的容积率标准却比较低，而且缺乏对容积率的总体规划和管理，例如，在中国北方一个特大城市的总体规划中，城市中心区及地铁沿线的住宅容积率仅为1.5，而在城市郊区的公寓项目，其容积率却是2。较低的容积率和管理规则的缺失，在用地规模没有限制的条件下，就会出现城市规模无限扩张的问题；而在目前中国严格控制农地转换为城市用地的条件下，将加剧用地矛盾，并影响住房供应总量或降低户均住房面积。因此，中国迫切需要解决包括容积率在内的城市规划问题，高度重视规划部门的作用，加强对城市规划人员的培训，以应对城市化高速发展带来的土地资源方面的挑战。

四、中国的住房政策体系还需要加快完善

根据国际上通行的住房政策分析方法，一个国家的住房政策体系一般包括住房产权方面的制度及政策，有效的住房金融政策和竞争性的住房金融服务体系，住房补贴和税收政策，土地供给政策以及相关市政设施的配套政策，土地利用及房地产的规范和政策，促进和规范建筑行业和房地产行业市场竞争的相关政策及行业风险控制政策，保障住房体系运行的相关法律框架、监管政策及房地产信息系统等七个领域，且每个领域都包含着非常丰富的政策内容，需要各国结合自身的情况、面临的问题进行具体分析，有针对性地调整和完善各自的住房政策。

相对于发达国家甚至一些发展中国家来说，中国在上述七个住房政策领域以及整体政策体系上，还存在相当的差距。例如，在住房金融方面，中国自1998年开始发放住房抵押贷款，目前住房抵押贷款余额占GDP的比例大体上在11%左右，而发达国家或高收入国家的水平一般为40%-65%，马来西亚和智利等发展中国家为15%-24%，可见，中国的住房金融市场发展程度还比较低，住房金融政策还有待进一步健全和完善。因此，中国目前非常需要对1998年住房制度改革全面推开以来的各种住房政策进行梳理，对政策成效进行深入分析，结合世界各国的住房政策经验，针对中国进入城市化峰速发展阶段的发展要求，加快制订和完善住房政策体系，为住房市场发展和中国居民居住水平的提高，创造一个好的制度安排和政策框架。

此外，上述七个方面的住房政策体系，也同样适用于城市和地方层面，但需要地方政府因地制宜地做出调整。例如，美国的洛杉矶和纽约，这两个城市土地利用的规章制度是非常不一样的，但从住房、就业、经济发展等角度来看，这两个城市都是非常成功的。其原因就是这两个城市的土地利用政策和规章制度，因地制宜地适应了当地市场的土地供应和需求状况。对中国而言，各地、各城市之间在总体发展水平、收入水平、住房市场供求状况等方面，都存在较大差异，因此，中国不仅需要从宏观层面对住房政策进行完善和调整，也需要地方性的住房政策，而且应该允许各地住房政策有所不同，以确保各地住房市场体系的正常运行。