资源型城市衰退管理
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资源城市经济转型与可持续发展是一个世界性难题。经过几十年探索，西方国家已走出一条转型之路。目前，我国也开始面临这一难题，118座资源城市，资源枯竭或濒枯的40座；即便那些尚处于稳产、成熟阶段的资源城市，也面临着一系列日趋突出的经济社会与环境问题，如不及时转型，衰落将不可逆转。如何破解这一世界性难题呢？他山之石，可以攻玉。尽管中外资源城市衰退症结有所不同，经济转型的宏观背景、体制条件、发展阶段、主客体特征、战略空间等诸方面也存在显著差异，但在经济转型质的规定性上是相通的。因而，探索资源城市经济转型客观规律，研究和借鉴发达国家经济转型的经验与教训，对推进我国资源城市经济转型有一定的理论与实践价值。
1.西方资源城市衰退的主因：能源结构调整与比较优势丧失
从20世纪中期开始，发达国家集中地出现了资源城市衰退现象。尽管“矿竭城衰”因素不能忽视，但它不是主要症结，根本原因是世界能源结构的调整和发达国家资源产业比较优势的丧失。在该时期，一方面，世界能源结构正由传统矿种向石油及天然气等现代矿种剧烈调整，另一方面，发达国家的土地、环境和劳动力成本快速上升，在一些能耗高、污染重的领域以及资源采掘业、纺织业等劳动密集行业都不再具有国际竞争优势，难以与新兴工业国家和发展中国家抗衡。
在钢铁、煤炭和纺织业基础上发展起来的法国洛林的衰落是这方面的一个典型。尽管在其实施转型时，煤炭仍有储藏资源，铁矿资源仍很丰富，但因煤炭矿井较深、铁矿品位不高，其吨煤成本和吨钢售价都高于世界市场价，因而洛林采取了放弃煤炭产业和全部关闭炼钢业的政策。再如德国鲁尔，1958—1971年，受世界能源结构转换冲击，其开工矿井由140口降至55口，职工从48.9万人减少到19.7万人，煤产量由11.22亿吨降至0.91亿吨。国内地区间比较优势丧失的代表当属美国的匹兹堡市。该市之所以成为美国的钢铁基地，一是因为这里有储量丰富的烟煤，二是因为邻近地区的铁矿石可以较低成本从大湖区运来。但20世纪70年代，由于政府严禁有害气体排放、工资居高不下、邻近矿产资源开始耗尽等原因的综合影响，致使匹兹堡钢铁产品市场占有率和钢铁工人在该地区的从业比重快速下降。与此形成鲜明对照的则是市场需求日益增长、劳动力成本较低和矿产资源也较丰富的美国西部钢铁工业的崛起。
2.我国资源型城市衰退的主因：资源枯竭和资源开发历史补偿机制的缺失
我国资源城市历史源远流长，新中国成立前的近代矿业资源城市就有22座，但资源城市兴起和发展的高潮，是建国后我国推进大规模经济建设和工业化进程，对资源需求急剧增加才形成的。资源城市的兴起不仅加速了我国城市化进程，而且为国家做出了重大历史贡献。但从20世纪80年代中后期开始，我国越来越多资源城市的资源开发相继进入衰退期，“矿竭城衰”的严重威胁逐步凸显。应该说，资源城市可持续发展能力面临巨大挑战是我国经济长期粗放增长与不合理的资源开发模式共同作用的必然结果，它只是近年来我国经济社会发展面临的资源压力与生态环境约束日益严重的一个集中反映。
尽管我国资源城市衰退的原因是多方面的，但主要问题在于计划经济体制的累积性影响上，在资源开发历史补偿机制的缺失上。在计划体制下，国家为优先发展重工业，在资金短缺、外汇短缺、经济剩余少以及可供出口产品少的窘境下，对矿产和森林等资源的配置先后采取了无偿调拨与低价调配政策，而资源城市所必需的域外制成品又以高价调入，从而造成资源城市“双重失血”。如1993年，工业固定资产的平均收益率为15.2％，煤炭、石油工业不到2％，饮料工业达到30％，烟草工业达到178.49％。资源开发带来“双重失血”并不可怕，可怕的是在改革开放和这些资源城市走向衰落的大背景下，国家一直都没有针对性地建立资源开发的历史补偿机制和出台相应政策。
二、国外资源城市经济转型的经验透视与教训
1.经验透视
由于环境和现实条件差异，各国资源城市经济转型的具体做法也不尽相同。从转型的主导力量和调控手段视角来看，国内研究一般将之概括为三种模式：以美、加、澳为代表的市场主导模式，特点是在转型时，主要由市场和企业唱主角，政府定位于解决人员安置和环境治理等问题；以日本为代表的政府主导模式，特点是政府制定法规、政策主导城市转型；以德、法等欧盟国家为代表的政府主导与市场调节相结合模式，特点是由政府和市场合力推动城市转型。
(1)市场主导转型的典范：美国休斯敦
休斯敦是美国的石油之都，如海湾、壳牌、埃克森等许多世界知名的石油大公司的总部都设在这里。当20世纪60年代，其石油开采业出现下滑态势后，其结构调整所走的路子基本上是“市场说了算”，政府只起必要的干预和协调作用。
在市场机制的自发作用下，休斯敦的转型模式是按照延伸和拓展传统产业以形成产业集群、新建宇航等主导产业、带动服务业与现代农牧业等相关产业以及完善基础产业的顺序来推进的。每一步都离不开市场机制的充分发挥，最终的结果是连城市性质也发生了根本变化——由一个单一资源城市活脱脱演变为一个多元化主导的、充满生机活力的综合型城市。
(2)政府主导转型的典范：日本九州
九州是日本著名的煤产区。20世纪60年代初，日本决定逐步放弃对煤炭业代价高昂的保护。一是为强化煤炭业竞争力和为产业结构调整赢得时间，九次调整煤炭政策。二是成立地区振兴整备公团，统一负责产煤地的工矿振兴。三是将煤炭区域振兴纳入法制轨道。四是大力兴办工业开发区，以优惠政策招商引资推动结构优化。金融优惠政策主要包括低息设备资金融资和长期运转资金融资；税收优惠措施为地方税减免，且80％税收减免额由国家再补给地方。另外，优惠政策还体现在中小企业贷款、企业准入、加速折旧和鼓励创新等诸方面。五是为促进复兴，对九州实施倾斜的财政政策与基础设施建设政策。六是高度重视转型中出现的大规模失业问题。
(3)政府主导与市场调节相结合的典范：德国鲁尔
鲁尔是德国最大的工业区和著名的煤钢之都。从20世纪60年代起，受廉价石油竞争和煤炭成本上升双重影响，鲁尔爆发了10年之久的煤业危机，煤炭业就业人数由1957年的近60万下降到1996年的7万。继而，又发生了持久的钢铁危机，鲁尔区单一的重型工业结构日益显露弊端，逐步陷入结构危机之中。为此，德国各级政府采取了一系列措施来支持鲁尔资源城市经济转型和老工业区重建，经过30多年的努力，已取得明显成效。一是权威机构统一领导转型，制定区域总体发展规划和产业总体转型规划。二是综合运用多种措施，提升采煤产业的竞争力。三是改善区域投资环境，加大招商引资力度，促进多元产业结构形成。目前鲁尔已形成化工、电子、信息、汽车、炼油、服装等并举的多元主导的产业格局，其中煤钢比重仅占全区产值的16％，第三产业的比重从29.8％提高为56％。新兴产业迅速发展，在信息技术领域鲁尔的发展在德国更是遥遥领先，仅1994—1997年，北威州的软件企业就从241家增加到2720个，大多落户在鲁尔。四是强化环境整治、生态保护和基础设施建设，完善城市职能。五是扶持中小企业发展，打造有活力的企业规模结构。六是重视科技、教育和培训，为经济发展提供智力、人才和技术支撑。
2.教训概述
虽然国外资源城市转型成功案例很多，但也不乏像日本夕张这样转型失败的例子。法国洛林、德国鲁尔、澳大利亚的佩斯、加拿大的蒙特利尔等老资源城市，尽管转型取得了阶段性成果，但仍然难言最终完成了转型；并且，除了可圈可点的经验外，也还有很多深刻教训值得我们总结和吸取。欧盟和日本转型模式的共同特征在于政府对转型的主导。一般来讲，政府配置资源的效率不如市场。虽然政府推行产业转型政策有其理论依据和实践经验，但调整援助政策施行不当反而会降低资源配置效率。欧盟国家和日本曾经采取价格补贴、进口配额等措施试图挽救衰退的资源产业，但结果多是扬汤止沸，并为此付出了沉重代价。
下面分析一下日本夕张转型失败的案例。夕张是“系着黄手帕的小煤城”。为减少煤炭业衰退影响，夕张一方面利用当地气候、地理特点，培育出了夕张甜瓜和以此为龙头产品的有竞争力的特色农业；另一方面，通过举债大力发展旅游业，但并没能扼制住城市衰退趋势。到2000年，城市人口从最高峰时的12万减至1.4万，财力指数仅为20％，人均债务高达480万日元。2006年7月夕张市政府宣布破产，临时成为中央直管市。总结起来，致使夕张转型失败的原因主要有两点。其一，贻误了转型最佳时期，接替产业培育过晚。其二，接续主导产业选择失误导致转型陷入困境，主要是旅游业范围扩张过大，远离了夕张自身综合条件所能容纳的产业空间。夕张并不具有天然旅游资源，但基于“煤炭之都”的历史背景，突出“煤”字策划旅游景点是比较恰当的。但是，夕张为进一步扩大旅游业规模和影响，通过大量借债相继建设了机器人科学馆、博物馆、动物园、冒险家游乐场等设施，并围绕滑雪、温泉、电影节等做文章，从而使旅游业范围扩张太大，规划远远超出了一个不适宜大规模集聚的小城市的产业发展空间。
三、资源城市经济转型的中外比较
1.经济条件不同
一是经济基础条件有差距。发达国家的资源城市没有人为地割裂资源开采和使用的空间与价格关系，城市财力积累要强一些，产业链延伸和多元产业发展情况要好一些，基础设施完善程度要高一些。我国在生产力平衡布局原则指导下资源开采与深加工摆放在不同城市，且人为地扭曲价格关系，致使资源城市不仅无法获得深加工环节的附加值，甚至得不到资源本身的基本价值补偿。虽有国家财政补贴，但仅限于政策亏损或仅为维持生产而安排，很少顾及城市发展和居民生活要求，因而更缺少积累渠道和补偿机制，从而更贫血。二是工业化与城市化阶段有差距。发达国家资源城市因衰落而进行结构调整时，国家层面基本上进入了工业化后期，城市化率已达到或接近70％这一稳定发展的临界点，第三次产业革命正风起云涌，因而这些资源城市在产业多元化调整和发展第三产业方面，空间大难度小。反观我国，尽管近年来经济总量快速扩张，但就整体而言，尚处于工业化中期的前半段，城市化率也还处于30％到70％的加速发展期。显见，目前仍很严重的二元结构给我国资源城市经济转型附加了限制条件，即这一转型绝不仅是再工业化和产业多元化的问题，更应是推进工业化和城市化进程问题。
2.体制条件不同
尽管在主导力量和调节机制上存在着美加澳、欧盟和日本三种转型模式，但从本质上讲，发达国家资源城市的经济转型都是在成熟市场环境中进行的，政府即使主导转型也并没有改变市场机制资源配置基础性机制的地位。我国还处于深化改革过程中，资源城市经济转型过程本身也是体制改革过程，两个过程的重合决定了我国资源城市转型的复杂性程度更高。体制条件明显差异将使我国资源城市经济转型面临三个不到位：一是国企改制和政府职能改革不到位；二是尊重价值规律和市场优胜劣汰法则不到位；三是经济转型的要素供给和要素市场支持不到位。经济转型过程是对资金、技术、经营管理和熟练劳动力等要素特别是对企业家、职业经理人、营销人才和先进适用技术等高端要素需求巨量放大的过程，要求有完善的要素市场体系和充足的要素供给。这一难题，无疑是我们短期内难以破解的。仅以资金这一不可或缺的要素为例，发达国家都对资源城市经济转型注入了大笔资金，且注入的具体形式各异，有直投、建立转型基金、提供低息贷款、组建风险资本公司、允许地方政府和企业进行证券融资、税收减负等多种方式。
3.主体作用不同
鉴于市场发育先天不足，就当前来看，我国资源城市经济转型从规范意义上显然应政府唱主角，使地区经济转型成为国家行为，并驱动市场机制，运用立法、政策和规划等手段来支持和调控资源城市经济转型。但我国却存在着政府在资源城市经济转型中的主体缺位或不到位问题。一是我国至今尚未成立全国性的权威转型领导、规划、协调机构，这与发达国家在推进资源城市转型时的做法有差距。我国资源城市经济转型工作虽经过了几年试点，第一个试点市辽宁阜新的经济转型也已取得了阶段成果，但国家对资源城市经济转型的支持却还停留在一事一议模式上，至今尚未成立全国性转型领导与协调机构，缺乏推动城市转型的长效机制。二是与发达国家推进转型偏好用法律手段不同，我国政府偏好运用政策手段。政策手段的一个显著特点就是灵活性高，但受当政领导的主观影响其易变性也高，而资源城市经济转型从付诸实施到最终完成，绝不是一日之功，因而，在明确了转型方向、转型基本目标和主要任务后，稳定性强的法律手段更能保证资源城市经济转型顺利而有序的进行。
4.客体特征不同
资源、环境、城市、企业、居民和职工，这些都可以构成资源城市经济转型的客体。一是我国资源城市量大、点多、面广。118座资源城市，散落在十几个省市，国家在资金投入方面是个两难的权衡，或者“撒胡椒面”但难以短时间内见效，或者集中抓典型但顾此失彼。另外，国外资源城镇人口规模一般只有数千到数万人，而我国资源城市通常拥有数十万到上百万人。二是我国资源城市环境破坏更严重，生态修复难度更大。相较而言，发达国家是利用两个资源的：它们或通过军事强权进行资源掠夺，或通过经济强权进行不公平国际交换，从而其国内资源城市的环境污染和生态恶化程度，与以廉价劳动力、廉价资源和廉价甚至无价环境为优势进入国际经济交换的我国相比要轻。笔者没能查到有关森工城市经济转型的国外案例，这可能是发达国家相对重视森林保护，在经济发展过程中没有过量采伐林木现象的缘故。形成鲜明对比的是，我国包括伊春、松原、敦化等在内的21个森工城市，尽管程度不等，但都存在着森林严重过采问题。
5.选择空间不同
一是外部经济背景和国际经济地位的巨大差异。在资源城市纷纷衰落并进行结构转型的密集期，西方发达国家借助跨国公司的雄厚资本、技术与品牌实力，已经开启了全球化进程，国际分工的主导形态也正从产业间转向产业内，发达国家谋取产业国际竞争力的重点由统制高端产业的整个产业链条，转为控制产业链条上的关键环节，比如研发、品牌和销售终端。在新产业革命浪潮方兴未艾的眼下，中国在当今世界经济版图里面，却远没有处于主导地位，还只是全球一个巨大的“加工厂”或“制造车间”，要从经济大国转变为经济强国还有很长一段路要走。二是世界能源格局和转型战略空间的巨大差异。20世纪中后期，居于国际经济格局第一梯队的西方发达国家，尽管在多数资源产业上失去了优势，但这是发达国家主动推动世界经济结构升级和能源结构转换的结果，并且世界能源格局和价格的掌控权，并没有转移到广大后进国家手中。我们今天面对的却是一个严峻得多的国际能源格局。因众多新兴工业化国家的加入，特别是随着广大发展中国家工业化走向纵深，越来越多的国家成为世界能源市场的需求方，而世界能源储量却呈显著的下降趋势。这种能源供求上的此消彼长，推动了世界能源价格的趋势性走高，世界能源市场形势越来越严峻。在这一情形下，我国能源供给的国际市场依赖程度将受限制，相应地，资源城市经济转型就必须同时考虑城市的可持续发展与国家的能源安全，选择空间相对也就小得多。
四、国外资源城市经济转型探索对我国的战略对策启示
1.转型战略启示
(1)要根据资源产业特殊发展规律适时全面启动转型
资源产业一旦到了衰退或衰亡阶段再被动转型，则不仅城市经济的可持续发展和社会稳定面临考验，而且转型的成本和风险将急剧增加。科学的选择是，在资源产业成熟阶段就应着手渐进转型，或者在开发或成长阶段就未雨绸缪地预先转型，以规避将来可能出现的种种问题。对已经衰退的资源城市，则应抓紧在试点基础上探索建立资源开发的历史补偿机制，以期将资源枯竭城市的产业转型尽快由点到面地推开。
(2)要根据城市综合条件因地制宜地选择接替产业
一般而言，接替主导产业的选择与资源城市发展的战略定位是高度重合的，需根据城市发展的综合条件先制定科学的城市发展战略，再在这一框架下，因地制宜地选择接替主导产业。调整和优化地区产业结构，受到自然条件、经济条件和社会条件等诸多因素制约，接替产业的选择，也不能忽视这些制约因素。
(3)坚定不移地推进改革开放，为转型提供体制保障和环境支持
体制改革是我国资源城市经济转型能否成功的关键。政府主导要受市场调节的约束，违背市场规律的政府主导就会事倍功半。法国、德国等欧盟国家和日本都强调政府对转型的主导，都有过不顾国内资源产品在国际上已丧失竞争力的基本事实，企图通过采取价格补贴、进口配额等措施来挽救衰退资源产业，但多事与愿违且代价沉重。因此，为保证政府的正确主导和转型战略成功实施，有必要通过体制改革来创造市场机制能充分发挥作用的宏观环境。从加快开放来讲，要通过深化对内对外开放，充分利用全球化趋势下的国际国内产业结构战略性调整和梯度转移的历史性机遇，既克服我国资源城市生产要素和经济资源供给能力薄弱等导致的内生发展能力不强问题，又为即将成形的接替主导产业提供开阔的外部市场空间。
2.转型对策启示
(1)产业结构：淘汰落后产业、改造传统产业、发展接续替代产业
其一，主动退出那些污染重、没有区域比较优势的产业。其二，对仍具竞争优势的传统资源产业积极用先进技术进行改造升级。经济转型并不意味着要全部放弃传统资源产业，对仍具竞争优势的传统产业要利用先进科技对其改造，使其升级换代，提高市场竞争力。如德国鲁尔的煤、钢两大传统产业，通过政府大力资助和整合改造，生产集约化程度和产业竞争能力得以提升，至今鲁尔仍然是德国乃至欧盟的重要煤、钢基地。其三，将有基础的非资源型产业做大做强为支柱产业。其四，在资源产业基础上发展接续产业，拉长产业链条。当然，也可以考虑对伴生资源、共生资源和废弃物的综合利用。休斯敦在产业转型中，先是依托原有资源优势延伸和拓展产业链，形成了石化产业集群。这样，当20世纪60年代石油开采开始滑坡时，休斯敦由于石化产业群已经形成，城市发展并没有因此而减慢。随着石油化工业的发展，城市功能逐步完善，电子信息、仪器仪表、精密机械等行业以及第三产业发展迅速，休斯敦逐步演化成了综合性城市。其五，发展新兴非资源产业，进行新产业植入。在规划资源型产业结构时，除从存量产业上想问题外，还可以瞄准世界市场发展趋势，前瞻性地发展既有国际市场前景又有本地比较优势的新兴产业，比如高新技术产业、环保产业和旅游产业等。以洛林为例，面对已丧失竞争力的煤炭和铁矿开采业，法国政府采取了一系列措施来促使替代产业的发展。发展汽车产业时，洛林首先引进了雷诺汽车公司在此投资建厂，并促进了大量配套企业在当地发展，进而吸引其他的汽车公司建厂。经过这种良性循环，洛林的产业转型取得了明显成效，汽车、电子和塑料加工已经取代了传统的煤炭和铁矿开采业。
(2)城市形象与功能：强化环境整治、生态保护和基础设施建设
经济转型要协同推进“现代城市化”与“城市现代化”。近二三十年来，第三产业替代第二产业成为城市发展新动力源的趋势越来越明显，并且城市发展也由以城市化为主的量变阶段向以城市现代化为主的质变阶段过渡。尽管城市作为经济发展的载体，具有重要的经济功能，但城市空间应该是经济空间、社会空间和生态空间的三维重合。如果在资源型城市的转型问题上，还像过去一样的“重生产、轻生活”，“先污染、后治理”和“重增长、轻发展”，片面追求经济的高速发展，从而进一步恶化了原本脆弱的生态和原本恶劣的环境，基础设施建设仍然高度滞后，那么这样的转型就绝对不是成功的转型。鲁尔地区在转型过程中高度重视环境保护、生态保护和基础设施建设，这很值得我们借鉴。
(3)产业组织：既要促大，又要促小，打造有活力的区域产业集群
在全球化竞争的当今时代，国际经济实践及新国际贸易理论、新产业区理论和新竞争理论这三方面理论都指向了区域产业的集群化发展，从而对资源城市的经济转型提出了推进战略性区域产业集群的现实要求。一是要促进大企业集团的建立，培育地方经济成长的火车头。竞争力强、发展迅速的大企业往往能成为带动一个地区经济成长的火车头。如1969年，德国鲁尔区原26家煤炭公司联合成立的鲁尔煤炭公司，如今已发展成年销售额达127亿欧元的鲁尔集团股份公司，是德国企业50强之一和世界企业500强之一，并形成了煤炭、化工、电力、电子信息、新型建材等多元格局。二是要促进中小企业的发展，增强区域经济发展活力。要在积极建立大企业集团和争取大型企业进驻的同时，大力发展中小企业，为大企业提供配套服务，形成产业聚集和企业网络，提高区域竞争优势。企业在初创阶段最需要政策、环境的呵护。因而，为推动和促进中小企业的更快发展，要综合运用诸如提供创业资助、支持技术进步和创建企业园圃等多种政策措施。
(4)科教培训和社会保障：依靠科技进步，提高工人素质，完善社保制度
要依靠科技教育来放大资源型城市经济转型的物质动力。资源城市经济转型必须走新型工业化道路。按照这一要求，经济转型需紧紧依靠科技进步，将之与资本投入相结合，用科技力量放大经济转型的动力，推动经济转型步伐。另外，科技创新和教育发展也是城市经济结构优化升级的根本标志之一。要加强职业技术培训，促进再就业和再工业化。通过职业培训，提高传统产业工人的素质和技能，从而为产业结构调整和新兴产业发展准备条件。如法国洛林，针对传统产业从业人员文化素质低、业务技能单一，难以适应工业转型和新兴产业发展需要的实际，政府区分情况组成了若干培训中心，创造性地对转岗工人进行培训。培训时间一般为2年，特殊岗位为3—5年，培训费由国家支付，培训期间受培训者的工资可领取70％，由企业支付。大规模的职工培训成为法国妥善安置职工就业的重要政策措施和有效方法。为此，洛林地区创造了一个奇迹：除转型初期外，整个转型过程中其失业率一直低于全国平均水平。完善社会保障和社会救助制度，减轻城市经济转型带来的负面影响。资源型城市的经济转型，必然会造成大量的结构性失业和职工下岗，社会不稳定性因素增加，这就要求多渠道地分解经济转型压力，在加强职业培训的同时，抓紧完善社会保障和社会救助制度，以减轻城市经济转型的负面影响。
