政府采购和软件产业发展管理

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一、政府采购的国际比较及其启示

政府采购也称公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动，或为公众提供公共服务，通过必要的财务监督，以公开招标为主要方式，从国内、国际市场上为政府部门或所属团体购买商品和劳务的行为。政府采购自1782年在英国创立以来，已有200多年的历史，其在节约财政资金、抑制政府腐败、保护本国产业、扶持中小企业等方面发挥了重要作用。在此，我们以美国、日本、澳大利亚、韩国为例，来说明政府采购的定位和考虑基点。

1.美国。美国的政府采购在兼顾经济和社会目标方面考虑最多：(1)保护本国产业。1933年通过《购买本国产品法》，规定联邦政府在基础设施工程中必须购买本国产品。美国是参加WTO《政府采购协议》的国家，对参加协议的成员方不适用《购买本国产品法》，但是对低于开放门槛的价格的项目（货物13万特别提款权，约合17万美元），仍须购买美国产品。(2)扶持中小企业。规定10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业，并给予价格优惠扶持，中型企业价格优惠幅度在6%以下，小型企业价格优惠幅度在12%以下。

2.日本。日本政府对国有的电报电话公司(NTT)和电子计算机公司(JECC)实行倾斜性的政府采购。规定政府部门、国营铁路、电信电化公社、国立大学以及政府系统有关机构在选购计算机时，必须优先采用国产机。

3.澳大利亚。澳大利亚法律规定，政府从事采购时，要调查了解本国企业的实际竞争力，并通过培训、提供信息等方式，使本国企业有参与政府采购的竞争机会。从海外购买货物的部门必须证明，采购活动中本国供应商得到了平等竞争的机会。在1000万澳元以上的重大采购项目中，采购部门必须在招标中列明采购项目对产业发展的影响。在扶持中小企业方面，法律规定联邦一级采购合同的10%要授予中小企业，并责成联邦财政部每年检查该项规定的落实情况。

4.韩国。参加WTO《政府采购协议》的国家，须开放政府采购市场。为了保护本国产业，韩国限定了政府采购的开放范围，提高了限额标准，规定42个中央政府部门、15个地方政府部门和20多个政府投资的公共企业为《政府采购协议》的适用范围。

分析上述四国有关政府采购的政策和法规，我们可以得到如下的启示：(1)政府采购是一个国家在产业促进方面最能体现兼顾经济目标和社会目标的重要措施之一。(2)对于加入WTO的国家来说，政府采购是一个国家可以充分利用、不违反WTO协议、有效的非关税壁垒。(3)政府采购初期以节约政府财政资金、抑制政府腐败为出发点，随着政府采购制度的成熟，其逐渐演变为保护本国产业和扶持中小企业。(4)政府采购要形成规范的立法和制度保障，才能体现“公平、公开、公正、透明”的操作原则。

二、我国政府软件采购和软件的正版化

近几年来，我国政府在软件采购和软件正版化方面做了大量工作，以下的发展脉络可以说明我国政府软件采购的演变历程：1997年政府提倡“企业上网”；1999年为“政府上网年”；2000年6月24日，国务院《关于鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》规定：国家投资的重大工程和重点应用系统，应优先由国内企业承担，在同等性能价格比条件下应优先采用国产软件系统。政府机构购得的软件、涉及国家主权和经济安全的软件，应当采用政府采购的方式进行；2001年，为电子政务启动年。同年8月29日，国家版权局等四部委联合《关于政府部门应带头使用正版软件的通知》，规定各级政府部门应带头使用正版软件，并鼓励优先购买国产软件。10月26日，国务院办公厅《关于使用正版软件清理盗版软件的通知》，规定在年底前完成国务院各部委及各直属机关软件正版化工作，并明确规定“凡国内能够生产、供应的，要采购使用国产软件”。12月28日，《计算机软件保护条例》，软件知识产权得到国家的立法保障。

政府正版软件采购的目标是为本国软件产业创造市场空间，同时也是为了抵制软件盗版，保护知识产权。毋庸置疑，盗版不管是对国家还是对一个具体的企业，危害都是非常严重的：(1)导致国家税收大量流失。据有关人士估计，因盗版每年给我国政府造成数十亿元的直接税收损失。(2)阻碍国内信息产业的发展。在盗版行为中，受打击最大的还是中国自己的软件企业，因为国内软件企业主要市场是国内用户，而大量的软件盗版必将对处于起步期的中国软件产业的生存和发展造成极其严重的伤害。(3)抑制软件研发和产品创新的动力。盗版行为使软件企业无法实现必要的利润，高额的软件研发费用无法补偿，软件研发和产品创新的动力受到影响。(4)影响软件投资者的信心。盗版现象的存在以及对知识产权保护的疏漏，直接影响到投资者对投资预期收益的期望值，在“资本收益最大化”的原则下，软件产业得不到进一步发展所需的资金。(5)腐蚀整个民族的创新精神。

三、政府采购对我国软件产业的影响

2001年底，北京市政府的软件采购是中国加入WTO以后首次大规模的政府软件采购，它表明了政府保护知识产权、推动软件正版化的决心，业界称之为是中国在保护软件知识产权方面的里程碑。它所产生的影响，所引起的震动，远远超过了软件采购本身，具有积极的意义：(1)唤起全社会的正版意识，树立正版旗帜。(2)为国产软件创造市场空间。(3)形成软件市场上多品牌竞争的公平环境。(4)加速国内软件的市场细分。(5)加速国内软件企业的技术研发和产品创新。(6)促进软件产业和正版化的良性互动。(7)为全国其他省市的政府软件采购提供借鉴。

从全国来看，在我国应用软件市场结构中，金融、电信和政府已成为软件产品年采购量最大的三个行业。2001年政府行业的软件投资额为40亿元，占软件总体市场的14.1%。2001年政府行业对平台软件（包括操作系统、数据库和系统及网络管理软件）的采购额占平台软件市场总销售额的14.0%，对中间软件（包括中间件、安全软件）的采购额占该软件市场总销售额的22.3%，对应用软件的采购额占该市场总销售额的13.5%。政府采购将为中国软件企业的发展提供广阔的市场空间。

电子政务涉及到信息技术的各种产品和技术，推动行业企业信息化和家庭信息化，所采用的技术和产品对社会具有广泛的示范性和引导性。我们以平台软件、网络安全软件和应用软件为例，来具体说明政府采购对于软件市场的影响：(1)平台软件。政府部门拥有海量的信息，建设政府办公信息资源库，共享政府办公业务信息资源，会带动政府行业对数据库及开发工具产品的需求。同时，随着政府网络基础设施和应用系统建设的不断完善，系统及网络管理软件需求将不断升温。(2)网络安全软件。中国政府部门电子政务安全建设的近期目标是：到2005年，在涉及国家安全、政府办公自动化、金融、财税、通信、教育等关键领域采用自主版权的安全设备和系统，基本满足不同等级的安全保密要求。因此，目前政府采购需求的重点将是安全保护、安全检测与监控类产品以及应急反应和灾难恢复类产品，如防火墙、入侵检测产品、信息保密产品、用户认证授权产品等。(3)应用软件。电子政务对应用软件产品的需求除了将会集中表现在办公软件、与电子政务相关的行业定制软件（如公安系统、工商系统的业务软件）以外，随着政府职能由管理向管理服务型的转变，CRM、GIS、BI等软件也将会在电子政务市场中得到极好的应用。

四、以政府采购来保护和扶持软件产业

对于中国这样的发展中国家来说，对幼稚产业实行一段时间的保护和扶持是有依据的。

1.世界贸易组织《关税与贸易总协定》中“幼稚产业保护条款”。其第十八条第三款规定，经济处于发展初期的缔约国应该享受额外的便利，使它们（甲）在关税结构方面能够保持足够的弹性为某一特定产业的建立提供需要的关税保护；（乙）在充分考虑它们的经济发展计划可能造成的持续高水平的进口需求的条件下，能够为国际收支目的而实施数量限制。“经济处于发展初期的缔约国为了加速某一特定产业的建立以提高人民的一般生活水平，有必要修改或撤消本协定有关减让表中所列的某些减让”，“经济处于发展初期的缔约国为了提高人民的一般生活水平，有必要对某一特定产业的加速建立提供政府援助”。同时，我国还可以借鉴别国经验，利用非关税壁垒和WTO协议中的某些“灰色区域”对本国产业实行有效的保护和扶持。

2.我国政府没有承诺加入WTO《政府采购协议》，政府采购成为未来一段时间内政府可以运用、不违反WTO规则、保护和扶持本国幼稚产业的重要手段。幼稚产业是指那些当前还不成熟、无法同外国同类产业或产品竞争、但是具有发展前途的产业部门。如果对这些部门采取适当的保护政策，经过一段时间能够掌握技术、促进知识积累，将来有可能形成比较优势，在国际市场上占有较大份额，并对国民经济作出突出的贡献。从定性方面来说，幼稚产业的确定标准为：具有较高的需求收入弹性；具有较快的技术进步速度；具有较强的产业关联度。在国际市场上，产业的竞争力比较弱，市场占有处于低水平，产业换汇成本率高。刚刚起步或已有较大的资金投入，但尚未形成经济规模，国际竞争能力较低。

按照上述标准判断，软件产业无疑属于国家要保护和扶持的幼稚产业之列。运用政府采购保护幼稚产业，并不是单纯的保护以至保护落后，而是要通过保护，使幼稚产业更快地发展成熟，增强国际竞争能力。我国软件产业与国外先进水平的差距，既是历史造成的，更是体制失效的结果，而历史的差距只有通过体制的高效来弥补。体制失效的一个重要方面，就是缺乏公平竞争环境和优胜劣汰机制。借鉴国外经验，我国软件产业应该在国家有限度的保护下，使之经常能受到国外同类产品的竞争压力，迫使企业在竞争中求生存和发展，形成在保护中竞争，在竞争中保护，缩小保护范围，促进规模经营，抑制低水平扩张的良性机制。

五、澄清几个认识误区

1.误区之一：以盗版软件为标准，评价软件的性能价格比。过去人们在评价软件的性能价格比时，往往以盗版软件为参考标准，“盗版软件能实现正版软件的基本功能，而且价格极低，可以说是高性能、低价格，性能价格比最优”。这种误区将直接导致公开忽视和侵犯软件知识产权的现象，并且在现实生活中排斥国产软件，认为国产软件根本无竞争优势可言。我们在前面已经说过，在遵守和保护软件知识产权的前提下，综合考虑用户需求和产品性能价格比，才能真正、客观地评价软件对于用户的价值。

2.误区之二：政府采购有违公平、公正的市场竞争秩序。其实，政府采购制度的核心是确保政府采购活动的公正、公平、公正和透明。首先，政府采购本身是一个规范的程序，采购过程受《招标投标法》的约束。每一项采购，从标书的制作、信息的、评标的构成到评标的结果等一系列环节，严格按国家有关法律法规办事；其次，建立了相互制约的内部机制；最后，有较为健全的监督机制。

3.误区之三：政府采购实际上是保护落后。我国政府并没有承诺加入WTO《政府采购协议》，政府采购成为发展中国家保护和扶植本国幼稚产业的一个重要手段。我们承认，国产软件在某些性能上不如国外软件，但是，从政府办公对软件的需求出发，国产软件基本可以满足政府办公和电子政务的要求，而且国产软件的价格比国外软件的价格低很多，从性能价格比最佳匹配的角度来看，政府采购优先选择国产软件并不是保护落后。

4.误区之四：政府采购的出发点是节约财政资金。把“完成多少政府采购预算”、“节约多少资金”作为衡量政府采购工作质量的唯一标准是有偏颇的，其实，节约资金只是实施政府采购带来的经济效益，而不是政府采购的根本目的，而规范政府采购行为、贯彻产业政策才是政府采购的出发点和落脚点。

六、政府软件采购的未来走向：贯彻软件产业政策

政府采购制度发展到现在，其设定的目标和作用发生了几次演变：

附图

要使政府采购真正发挥产业政策导向作用，需要政府部门做好以下几个方面的工作：

1.将政府采购作为国家宏观调控国民经济和产业发展的“杠杆”。实行政府采购制度，将政府作为一个单一的用户对待，政府可以利用巨额采购资金的规模优势发挥导向作用，引导产业结构调整和升级，落实政府的政策意图。政府采购作为一种宏观调控手段，方式十分灵活。比如通过软件采购规模和购买结构的调整，可以调节软件市场供求关系以及软件产业结构；通过强制实行公开竞争采购方式，可以引导软件产业公平竞争环境的形成；通过对软件供应商资格条件的限制，可以扶持和鼓励具有竞争优胜的国内软件企业的发展，等等。

2.以政府采购合法版权的软件为带动，强化中国知识产权保护力度。各级政府、财政预算拨款的事业单位要带头使用正版软件，率先实现正版化。借鉴印度经验，设立全国反软件盗版热线，举报者只要拨通这条24小时的免费热线电话，就可以直接举报涉嫌软件盗版的公司和个人，国家对举报人给予奖励。同时，要进一步加强执法力度，对使用盗版软件的政府部门和财政预算拨款的事业单位进行行政处罚，追究有关领导人的责任。对于制造、运输和销售盗版软件的单位和个人，处以高额罚款，使其丧失再次从事软件盗版活动的经济能力。

3.营造“公平、公正、公开、透明”的市场竞争环境，将保护幼稚产业与保护落后区别开来。政府软件采购应适应市场经济公平竞争的要求，以市场方式进行采购，避免行政力量对市场机制的影响，给企业以平等竞争的机会，促进企业之间的公平竞争。这就要求在制度设计上，允许众多供应商参与竞争；采用同等的资格审查和评标标准；广泛、及时公布采购信息，并赋予供应商同等享有采购信息的权利；在采购过程中，政府不应凌驾于企业和市场之上；政府采购的制度规定、采购活动及采购过程应保持较强的公开性和较高的透明度。这样，既适应了市场经济的客观要求，又有利于发挥市场机制在支出管理中的积极作用，实现政府与市场在软件采购领域的最佳结合。

4.遵循“非歧视”原则，对所有的企业敞开大门，建立软件市场多品牌竞争的格局。国内软件企业从一开始就是在与国际跨国公司的竞争与合作的大环境中成长起来的，跨国公司也发挥了促进我国软件产业发展的作用。通过政府采购扶持国内软件企业发展的政策导向就涉及到在政府采购中如何对待跨国公司的问题。如果不遵守市场竞争原则，在政府采购中不加条件地、一味地排斥跨国公司，既违反WTO协议中的国民待遇原则，也严重阻碍跨国公司在我国的进一步发展。

我们必须明确，政府采购对国内外软件企业和产品应奉行“一视同仁”的原则。在政府采购中贯彻软件产业政策，并不意味着将跨国企业排除在外，也并不意味着一味地保护“土生土长”的本国企业。软件产业政策的作用目标是国内企业，并不是“土生土长”的本国企业。因而，国家应鼓励跨国IT企业在北京设立软件研发机构和合资、独资公司，建立独立的产品开发生产基地，成为经国家认证通过的国内企业，才能在政府采购市场中成为优先采购对象，获取应有的利益。

［收稿日期］2002-10-09

【参考文献】

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