国防工业制度改革管理

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国防工业是保证国家军事力量和军事优势的重要科技和工业基础。国防工业作为国家经济和科技的重要组成部分，也是促进国民经济发展的战略性产业和带动国家科技进步的源动力。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断推进，国防工业的市场化改革也在各个方面和各个层次全面展开。深入和了解中国国防工业市场化改革的历程，并把握其中的特点和规律，对于进一步深化和完善我国国防工业改革和积极推进国防现代化建设具有重要意义。

一、军品供求的军事订货制度改革

国防工业的市场化改革集中体现在军品供求关系的演变上。20世纪50年代后期，随着我国计划经济管理体制的确立，我国武器装备等军用产品的供给与需求是一种高度集中的指令性计划关系，生产计划由国家统一制定，生产要素由国家统一分配，产品由国家统一调拨给军事部门使用。在指令性计划调拨关系下，不承认军品的商品性质，市场机制在军品供求之间不发生任何调节作用。

中共十一届三中全会确立改革开放政策后，市场取向的改革朝着各个领域不断拓展和深化。与此相适应，军品的供求关系就不可能继续维持一种指令性计划调拨关系，而必须代之以一种订货关系。1984年11月，邓小平在军委座谈会上指出：“我讲了好几年了，改成订货关系。将来恐怕必须是这个样子了。因为责任制一搞，你不搞成订货关系，怎么行呢？”军品供求关系改成订货关系后，军品和民品一样都属于商品性质，军品需求部门所需的军品，一般不由国家有关部门具体指定的军工科研生产部门供应，而是由军品需求部门根据国家制定的军事战略和确定的军费规模来确定。具体地讲，就是由军方先制定具体的军品需求计划报国家有关部门审议批准，待军品需求计划批准后再由军事订货部门向军品科研生产部门订货，获得军品订货任务的科研生产单位按照军方要求开展军品的科研和生产。在这种情况下，军工科研生产单位就不再采取无偿的方式将军品提供给军事部门使用，而是根据军品供求双方确定的军品订货价格进行商品交换。正如邓小平指出的，“军队可以向这些工业部门提供武器生产项目和要求，把科研经费交给他们，由他们研制。研制出新产品，合乎要求的军队就订货。军队和这些部、公司就是订货关系。……这样，以民为主，还是以军为主，就不存在了，只存在订货关系。”

在军队与军品供给部门之间确立了订货关系后，军队与科研生产单位的指令性计划的强制性约束需求就逐步让位于合同的法律保障。在以指令性计划为手段的军品供应体制下，为了保障军事部门的军品需求，主要是采取指令性计划的强制性约束需求来实现的。即由国家有关部门为军品供给部门制订具体和详细的军品科研与生产计划，并把军品科研生产计划具体落实到不同的科研生产单位。无论哪个科研生产单位，一旦接受军品科研生产计划任务就必须不折不扣地完成。为了确保军品科研生产指令性计划的实现，并更好地满足军事部门对军品的需求，国家一般采取强制性的行政手段方式来进行约束。确立军队与军品供给部门的订货关系后，在保障军事部门对军品的需求方面，一般不采取强制性的行政手段来进行约束，而主要是通过军品需求部门同供给部门签订订货合同，借助法律形式来保障军事部门对军品的需求。也就是邓小平所强调的：“所有各部看来都应该实行合同制。……订立合同，要有数量，要有质量，要有进度，要有价格，……合同就是法律，有法可依啊！不执行或执行得不好，就要赔偿。”

1997年3月14日，全国人大八届五次会议通过的《中华人民共和国国防法》正式以法律的形式确立军品供需部门之间的订货关系，并提出了实行国家军事订货制度的发展方向。《国防法》明确指出：“国家根据国防建设的需要和社会主义市场经济的要求，实行国家军事订货制度，保障武器装备和其他军用物资的采购供应。”为了保障国家军事订货制度真正落到实处，还进一步按照“供需分离”的原则，对武器装备供需管理体制进行了重大的调整和改革。1998年3月10日，九届人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，撤消1982年5月10日成立的国防科工委，组建新的国防科工委，成为国务院的职能管理部门之一，对国防工业进行行业管理。同时，以原国防科工委和总参谋部装备部为主体，组建隶属于中央军委领导的总装备部，作为武器装备订货管理部门。国务院、中央军委明确规定，总装备部业务归口的武器装备使用部门，与国防科工委归口管理的军工科研承制单位，是装备订货和组织生产的关系，是供给与需求的关系。为建立协调、有序、规范、高效的装备采购工作制度，进一步规范装备采购工作，2002年10月中央军委颁布实施《中国人民解放军装备采购条例》。这是我军装备管理体制调整后，制定和颁布的规范我军武器装备采购工作的第一部基本法规。2003年12月，总装备部下发《装备采购计划管理规定》、《装备采购合同管理规定》、《装备采购方式与程序管理规定》、《装备承制单位资格审查管理规定》和《同类型装备集中采购管理规定》等配套规章，构成了装备采购新的法规体系。

以军事订货为主要内容的军品供求关系的市场化改革，将市场竞争机制引入军品的供给与需求之中，不仅有助于军品科研生产部门劳动生产率和经济效益的提高，而且有助于装备采购效率的提高。邓小平指出，“把军品指令性计划供应关系改成订货关系，最大的好处是这些设备、技术人才综合利用起来，效益不止成倍增加。”通过军事订货关系的不断规范，特别是《装备采购条例》等相关法律的颁布实施，军品科研生产效率和装备采购效率得到明显的提高。《装备采购条例》颁布后，军队装备通过招标竞标方式实施采购，减少了大量装备购置费，大大提高了装备采购效益。总装备部组织全军装备采购有关部门，按照《条例》要求，积极推行公开招标、邀请招标、竞争性谈判等采购方式，装备采购效益明显提高。如计算机网络设备实施集中采购，节约经费达24.9％。海军、空军、第二炮兵装备部门在装备采购中，组织多家单位配套研制，并对定购的装备实行竞争分配，有效地控制了装备的价格，节约经费数亿元。总装某部订购某型装备车辆时，实施邀请招标采购，节约采购经费1000多万元，采购周期缩短了1年。通过推行竞争性采购方式，不仅直接降低了装备采购价格，而且提高了装备质量，改善了售后服务。

二、军工部门的企业化改革

军工部门的企业化改革，在国防工业的市场化改革中具有特殊重要地位。在计划经济体制时期，虽然有些军工科研生产部门也被称之为军工企业，但它们并不是真正意义上的企业。当时的军工企业既没有生产经营自主权，也不承担经营风险和享有收益分配权。企业的生产要素分配、生产活动的组织和产品的调拨等都通过政府的指令性计划来进行调节，企业成为政府的附属物。同时，由于中国国防工业基础薄弱、安全环境险恶，发展国防工业成为中国政府优先保障的产业，资金、原材料和人才等生产要素被优先安排给国防工业，军工部门的生存和发展几乎毫无后顾之忧，成为计划经济的“宠儿”。改革开放后，党和国家的工作重点转向以经济建设为中心，军队规模和军品需求规模开始大幅度压缩，经济资源也被优先用于保障国家经济建设的需要，军工部门从此失去了往日的“光环”，不少军工科研生产单位甚至陷入难以维持生存的困境。为了同经济体制的市场化取向改革相适应，军工科研生产单位开始走上企业化的改革道路，逐步确立军工科研生产单位的独立利益的市场主体地位。

从体制和机制上对军工科研生产单位进行企业化改革，首先表现为六大军工总公司的相继建立。1982年5月4日，第五届全国人大常委会第二十三次会议通过《关于国务院部委机构改革实施方案的决定》，撤消第六机械工业部，成立中国船舶工业总公司。1988年4月9日，七届人大一次会议通过国务院机构改革方案，决定撤消核工业部，成立核工业总公司，由能源部归口管理。5月，国务院总理办公会决定，中国船舶工业总公司由机械电子工业部归口管理。8月，国务院批准成立中国北方工业（集团）总公司（原兵器工业部撤消），由机械电子工业部归口管理。1990年1月18日，经国务院批准同意中国北方工业（集团）总公司对内称为中国兵器工业总公司。1991年，决定组建中国电子工业总公司。1993年6月国务院决定撤消航空航天工业部，组建航空工业总公司、航天工业总公司。至此，中国船舶工业总公司、中国核工业总公司、中国兵器工业总公司、中国电子工业总公司、中国航空工业总公司、中国航天工业总公司六大军工总公司相继建立起来了，标志着中国国防工业向社会主义市场经济转轨迈出重要的一步。

然而，六大军工总公司的建立没有完全实现科研生产单位的企业化转制，它们不是真正意义上的企业，而是一种行政性军工总公司，承担着各自行业的政府管理职能。其中绝大多数军工总公司就是在撤消政府职能部门的基础上建立起来的，甚至有些军工总公司直接承担着被撤政府职能部门的行政职能，呈现出一种“半行政、半市场化”的体制特征，“政企不分”问题没有得到根本消除。尽管如此，军工总公司的行政职能和过去政府职能部门相比毕竟要少得多，它朝企业化方向推进了一大步。国防工业的运行效率有了一定程度的提高。在这个时期，军工部门开发了大量的轻工和家用电器等民用产品，繁荣了国内市场；完成了一批国家重点项目、重大设备的研制和技术攻关任务；加速了军工技术向民用转移，在国民经济建设的许多领域内发挥了积极作用，还部分弥补了军品生产大幅度下降和科研生产能力大量闲置所造成的亏损，为和平时期动态储备国防科研生产能力，稳定和锻炼国防科技队伍，积累发展资金，做出了历史性贡献。

为了把军工科研生产部门真正转变为具有独立利益的市场竞争主体，更好地适应国防建设需要和社会主义市场经济体制的要求。1999年7月1日，根据国务院的批复，在中国船舶工业总公司、中国核工业总公司、中国兵器工业总公司、中国航空工业总公司、中国航天工业总公司基础上，按照国家确定的“分工协作、发挥优势、各有侧重、有序竞争”的原则，对各军工生产经营企业进行调整、重组，分别“一分为二”改组组建中国核工业集团公司、中国核工业建设集团公司、中国航天科技集团公司、中国航天机电集团公司、中国航空工业第一集团公司、中国航空工业第二集团公司。2001年9月6日，中国航天机电集团公司更名为中国航天科工集团公司。2002年3月1日又将信息产业部原军工研究院所组成中国电子集团公司。上述11个军工集团公司作为国家特大型国有企业，由中央管理，作为国家授权投资机构，对其全资企业、控股企业和参股企业的有关国有资产行使出资人权力和相应责任，对军队使用部门提出的武器装备研制生产任务负责抓总，财务关系在国家财政中单列。

军工集团公司的组建，是军工科研生产单位朝着企业化方向迈开了实质性的一步。主要表现在：一是从体制上解决“政企不分”问题。通过对军工总公司的改组，将军工总公司的承担的有关政府职能统归国防科工委，改组后国防科工委不再直接管理企业，各军工集团公司也不再承担政府职能。二是确立了军工集团公司的现代企业地位。各军工总公司改组为若干企业集团后，作为国家授权的资产经营主体与所属企业建立母子公司关系，按照现代企业制度组建企业集团。与此相适应，传统的行政上下级管理模式和隶属关系将逐步地被母子公司管理体制和资本联结纽带关系所代替；相应的职能也将由行政性管理为主逐步过渡为集团公司作为出资人，对有关企业行使出资人权利，并向国家承担国有资产保值增值责任，对有关企业的国有资产进行经营、监督和管理，以使其效益最大化。通过机制转换，改变“等、靠、要”观念，使集团公司真正以效益为中心，并按照市场导向进行开发经营，逐步发展成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。三是新组建的集团公司拥有更多的军品经营自主权。在国防科工委行业管理范围内，经过国防科工委对合同和生产单位的资格审查并落实保障条件后，可由集团公司或由集团公司与军方商定的集团公司所属单位与军方签订供货合同，由集团公司来组织完成依据合同编制下达的军工科研生产计划。军工科研生产单位的企业化改革，不仅有助于引入竞争和市场机制作用的更充分发挥，而且有助于增强企业适应市场变化的能力，从而使其能够在国家经济建设和国防建设方面发挥了积极和主动作用。

三、国防工业的对外开放

国防工业的对外开放是国防工业市场化改革的重要内容。新中国成立后，中国国防工业的对外开放主要限于苏联和前东欧社会主义国家，而且主要以产品和技术的引进为主。20世纪60年代，由于中苏关系的破裂，中国的国防工业逼迫走上一条独立自主、自力更生的发展道路，国防工业对外开放的大门几乎处于被关闭状态。改革开放后，中国政府积极利用有利的国际和国内环境，采取了一系列措施不断扩大国防工业的对外开放。

为了推进国防工业的对外开放，中国政府相继组建了一批以军品外贸业务为主的军工企业和管理机构。1980年2月，国务院、中央军委先后批准国防工办、国防科委和二、三、四、五、六、七、八机部分别成立了中国新时代公司、中国燕山科学技术公司、中国原子能工业公司、中国航空技术进出口公司、中国电子技术进出口公司、中国北方工业公司、中国船舶工业公司、中国长城工业公司、中国精密机械进出口公司，按照国务院、中央军委批准的《国防工业部门开展进出口工作若干暂行规定》，开展对外贸易。解放军国防科工委成立后，新时代公司和中国燕山科学技术公司合并，仍称新时代公司。为进一步加强对军品出口的管理，扩大军品外贸，1989年9月26日，成立国务院、中央军委军品出口工作领导小组，办公室设在中央军委办公厅。1998年组建新的国防科工委和中国人民解放军总装备部后，按照《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》，中共中央将国务院、中央军委军品贸易领导小组撤消，规定今后军工企事业单位和军队的武器装备出口分别由国防科工委和总装备部根据实际需要发放出口许可证。国防科工委会同总装备部、外交部建立军品贸易联席会议制度，由国防科工委等有关部门修订军品贸易管理条例。1999年，根据党中央、国务院、中央军委的统一部署，新时代公司由总装备部移交国务院，成为中央直属的重要骨干企业。同年10月，组建以中国新时代控股（集团）公司为核心，以12家全资、控股企业为紧密层，以19个省市、区的88家军工集团、公司、工厂为半紧密层的新时代集团。这些公司已同世界几十各国家、地区的政府和民间厂商进行军品贸易，签订了军贸合同。

中国政府还抓住有利机会改善军工的对外开放环境，积极帮助军工企业开拓国际军工合作渠道，不断增加军工合作项目。1979年1月1日中美建交，西方发达国家对中国的禁运全面取消。中国政府利用这一有利时机，于1980年7月与法国展开谈判，使哈尔滨飞机制造厂等获得了先用法国零部件组装然后自行制造50架海豚2直升机及其100台发动机的特许权，由此生产出了直9直升机。1983年11月，中国在美国对外技术出口与转让国P组升为V组，已经是美国的友好非盟国。美国把向中国出口的技术产品分为三类：绿色类是不涉及美国国家安全的技术，经过美国商务部批准后可以向中国出口；黄色类是军民两用技术，必须经过美国国防部逐项审查后才能向中国出口；红色类是美国认为高度敏感的战略性技术，属于对中国禁运的范围之内。1989年后，美国宣布中止与中国的政府间军售和商业性军售，暂停美中军事技术合作项目的进行，实际上把中国从V组打回了Z组。该年6月，美国以波音747型客机上装有三台军民两用的自动导航仪为借口，禁止波音公司向中国出口四架这样的客机。

1989年以来，中国军工的对外开放再度陷入低谷后，中国政府从逆境中创造军工对外开放的发展机会。1989年，由于美国禁止向中国出口核电站设备，中国被迫转向他国购买。在该年度，法国向中国出口了80亿美元，俄罗斯向中国出口了40亿美元，加拿大向中国出口了30亿美元，结果像美国西屋公司属下的门罗维尔能源系统公司这样的居于世界领先水平的核电站设备制造商遭到了严重损失。1991年美国国务卿贝克访问中国，以中国接受《导弹及其技术控制制度》为交换条件，才同意恢复对中国的军民两用技术的出口。1992年5月“巴统”组织决定放宽对原苏东国家的技术产品和战略物资的出口限制，并与这些国家建立对话机制。但在美国的坚持下，“巴统”组织仍将中国排除在对话机制之外。1996年，克林顿政府借口中国把一些美国机床用于军用飞机制造厂，而强行把它们拆走。1997年，美国又借口中国把一台高性能计算机交给军事学院使用，强行索回。为了促进中国军工贸易的国际化，中国政府积极利用加入世界贸易组织的机会拓展对外军贸和合作渠道。1999年11月中美关于中国加入世界贸易组织的协议签署后，中国航空技术进出口总公司与埃及国防部正式签署并立即生效了关于向埃及A01飞机制造厂出口K8E型飞机生产线的合同，合同总金额约3.45亿美元，其中5600万美元为A01飞机制造厂的转包费。1990年9月，中国政府制定了关于严格控制化学品及其生产技术和设备的出口管理措施。从1992年起，中国参加了历次联合国常规武器转让登记。同年2月，承诺遵守《导弹及其技术控制制度》当时的准则和参数。1994年10月，中方重申这一承诺，承担了不出口内在性能至少达到300公里射程和500公斤有效载荷的地对地导弹的义务。同年12月，中国参加了联合国大会关于暂停出口杀伤人员地雷决议的协商。

为了争取国际社会对中国军贸的理解，中国政府还进一步加大了对军工外贸中的敏感技术和产品自我管控。1995年12月颁布了《中华人民共和国监控化学品管理条例》，并根据该条例于1996年6月了《各类监控化学品名录》和《条例实施细则》，规定有关化学品进出口由国务院化学工业主管部门统一归口管理，指定专门的公司经营。1996年4月，中国政府郑重宣布暂停出口不符合《特定常规武器公约》新修订的“地雷议定书”所规定的杀伤人员地雷，并在1998年正式批准《特定常规武器公约》新修订的“地雷议定书”。1997年5月，中国政府颁布了《关于严格执行中国核出口政策有关问题的通知》，规定中国出口的核材料、核设备及其相关技术，均不得提供给或用于未接受国际原子能机构保障监督的核设施，并对与核有关的双用途物资的出口作出了严格规定。同年9月，中国政府颁布了《中华人民共和国核出口管制条例》，规定不得向未接受保障监督的核设施提供任何帮助；核出口由国务院指定的单位专营，任何其他单位或个人均不得经营；国家对核出口实行许可证制度。1998年6月10日颁布了《核两用品及相关技术出口管制条例》，对与核有关的两用品及相关技术的出口实行严格控制。1997年10月，《中华人民共和国军品出口管理条例》颁布，规定中国的武器出口实行许可证制度，境内一切军品转让均由政府授权的部门和经政府批准注册的公司对外经营，这些部门和公司须严格按照政府批准的项目从事经营活动；军品转让合同，需经政府有关主管部门批准后才能生效，重大武器的出口报国务院、中央军委批准。2002年8月，中国政府正式颁布了《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》及《管制清单》。2002年10月中国政府又颁布了《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》（含出口控制清单）、《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》（含出口控制清单）和新修改的《中华人民共和国军品出口管理条例》。军工产业的对外开放，不仅拓展了中国军工的发展空间和创造了更多的发展机会，而且进一步扩大了市场机制对军工产业调节作用的范围和程度。